重庆市燕坝村农地流转中的土地管理问题研究

张文新，蔡玉梅，吕国玮，张 伟

（1.北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

农村土地承包经营权流转是在现行家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的农村土地制度改进，也是在市场经济发展中优化配置土地资源的需要[1]。近年来农地承包经营权流转的研究主要是从法学角度研究农地产权问题，从经济学角度研究农地流转的价格和收益问题，从社会学角度研究农地流转中农户的行为特征、农民保障问题[2]等。也有的学者总结地方农地流转实践经验，比如城乡统筹试点成都[3]、经济中等发达的中部地区安徽、经济发达地区浙江[4]等，而从土地管理的角度，比如农地承包经营权流转中耕地和基本农田保护、优化耕地空间配置等的研究尚不多见[5-6]。重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，作为重庆市的郊区，江津区被定位为现代农业园区核心区、城乡统筹先行先试的示范区、新农村建设样板区，正着力打造现代农业产业基地、农村观光休闲中心、城乡宜居的都市后花园。为促进现代农业产业园区建设，农地经营权流转不可避免。本文在大量实地调查和农户访谈的基础上，总结江津区燕坝村农地承包经营权流转的特点，分析燕坝村农地承包经营权流转中存在的土地管理问题并提出建议，以期为加强农村土地管理，促进社会主义新农村建设提供参考。

1 农地承包经营权流转的背景

1.1 推进农地承包经营权流转是重庆市推进城乡统筹的重点改革任务

为落实国务院和重庆市政府关于推进统筹城乡的要求，重庆市江津区提出多措并举推进统筹城乡改革发展。一是深入推进户籍制度改革和农村产权制度改革，实现农村产业经营的企业化、农村产权要素的资本化；二是探索提出建立宅基地退出与利用、承包地退出与利用等5大高效运行机制；三是探索运行“村企合一”模式，成立村集体经济组织，促进广大农民以地入股、以股换租、以股换钱、按股分红，采取流转、承包、租赁等方式加快土地向经营大户集中。一系列推进城乡统筹改革政策的出台是江津区土地流转的主要动因。

1.2 推进农地承包经营权流转是建设现代农业园区的要求

为加快实施农业产业化经营，江津区制定了现代农业园区招商引资优惠政策，对于现代农业园区内企业建设种植、养殖产业基地，可按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取租赁、转包、入股、互换等形式流转土地。入驻企业严格按照实际流转土地面积的10%以内配备建设用地。申请使用配套城镇建设用地，按照不超过实际流转面积总量的7%予以控制。受建设用地指标的驱动，入驻农业企业均力图实现土地流转规模最大化。

1.3 户籍制度改革是推进农地承包经营权流转的重要因素

2010年重庆市全面启动户籍改革，规定农村居民按照户籍管理相关规定自愿退出农村住房及宅基地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物的退出与利用，按《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》执行。受耕作半径的影响，退地农户的土地自然流转。燕坝村村委会统计资料表明，截至2011年3月，燕坝村由农村户籍转为城镇户籍共61人，其中涉及土地流转后转户籍的就有22人。

2 农地承包经营权流转的特点

2.1 两种土地流转模式，以委托经济合作社签订合同为主

燕坝村土地流转流程有两种模式，一种是农户先与农户所在的经济合作社签订农地承包经营权流转转委托书，农户委托经济合作社流转自己的承包地，经济合作社再把土地租赁给公司；另一种是农户与公司直接签订农村土地租赁合同把土地流转给公司。目前入驻燕坝村的各个企业、单位，只有瑞恩公司直接与农户签订租赁合同获得农村土地的使用权，其余企业、单位均通过经济合作社与农户签订合同。

2.2 流转规模大，速度快，整村推进

按统计数据，燕坝村2社已流转农地是其总承包地的108.2%，即燕坝村2社不仅仅流转了承包地，还可能占用了院林、经济林等林地。对于全村而言，由统计资料汇总所得的土地流转及占用总规模已达到3920.8亩，占全村耕地的33.1%（表1）。鉴于存档资料统计不全，2011年4月份在野外实地调绘了已流转的规模。

经对比2011年4月实际调绘与1期（2010年12月）、2期末（2011年3月）统计的面积发现，燕坝村1社、3社、5社、6社实际调绘流转的土地是3月份按存档合同及协议统计的面积的3倍多。4社实际调绘的面积也是2期末统计面积的2倍。实际调绘流转土地的比例是2期末统计比例的两倍，总流转规模已达到了66.1%。

2.3 承包地经营权流转土地结构中优质水田比例大

据调查，燕坝村各社流转土地结构中优质水田占比例大。全村已流转的土地中近50%是水田，各社流转土地中优质水田至少占1/3，最高的近60%。

表1 2011年燕坝村各社农村土地流转数量Tab.1 Transfers of farmlands in the Yanba Village in 2011

2.4 流转方向以现代观光休闲旅游农业企业为主

燕坝村农业园区入驻了10个企事业单位，流入4个主营现代农业的公司的土地占已流转土地的53.8%；流入2个主营休闲旅游业的公司的土地占已流转土地的34.0%；其余已流转土地流入相关政府部门。

2.5 流转后的农民多入住新建的巴渝新居

农村土地流转后，农户直接收取流转土地的租金，无需在原有土地上劳作，客观上解放了农村劳动力。农户不再被自己的承包地“牵绊”，可以自由选择居住环境，客观上促进了农户向新村、城镇的转移居住。通过调查发现，农村土地流转后，加大了农户入住巴渝新居的意愿，特别是燕坝村3社，有34户涉及土地流转，申请入住巴渝新居的就有32户，全村申请入住巴渝新居的农户占土地流转农户的27.1%。

3 农地承包经营权流转中存在的问题

3.1 农地权属界限被破坏，带来后续的产权管理问题

由于地籍管理的落后，农地承包经营权证书以及林地使用权证书上的宗地都是手绘的示意图，四至范围只有村长或村里的老人清楚。入驻农业企业对流转的土地进行统一整理，地块的界限被破坏，当企业外迁或承包期满后，村民无法识别自家的土地，容易引起农地产权纠纷等各种问题，对社会安全产生影响。

3.2 农地土地流转价格偏低，农民权益得不到保障

土地流转价格没有明确标准，全镇各村各企业流转价格都不一致，导致企业和农户的矛盾。经调查计算，燕坝村每季每亩平均收益约600元，按每年两季计算则每亩年平均收益约1200元，燕坝村农地流转合同中规定以水田每亩每年300 kg稻谷、旱地每亩每年200 kg稻谷租金标准出租承包土地，按当年8月31日本地粮站公布中等稻谷国家收购牌价折算成现金支付，该租金显然要低于农户自种收益。

3.3 一般耕地与基本农田受到破坏

燕坝村农地流转更多受入驻农业企业规模化经营农地的驱动，非自发流转，因此流转中对一般耕地和基本农田保护产生影响：一是耕地质量，为扩大规模化果园面积，许多企业将多年形成的优质水田整治为果园，耕地质量下降；二是耕地利用效益，一些企业为拥有10%建设用地指标而扩大土地流转规模，园区内企业中具有农业经营经验的不多，企业对农地的投入也不足，导致广种薄收或农地撂荒现象时有发生；三是受园区内农业企业在一定条件下享有建设用地指标优惠的政策，耕地存在以流转为名变为非耕地的风险。

3.4 土地生态环境遭到一定的破坏

燕坝村属于丘陵地区，坡耕地较多，多年的基本农田建设将大部分的坡地建成了梯田，尤其是近年来开展的土地整治项目，使坡耕地的水土流失得到一定控制，但是大部分农地流转后，入驻农业企业为进行规模化经营，实施了梯地改坡地工程，将多年形成的梯田整理为成片的果园，导致水土流失，土地生态环境恶化。

3.5 土地利用空间布局整体协调性不足

燕坝村所在龙华镇的土地利用总体规划采用1∶10000比例尺，无法满足村级土地利用规划管理的需求。由于缺乏村级土地利用规划的整体控制，12家入驻农业企业分别编制用地规划，分别审批并开展土地整理等工程建设，导致水利、道路等基础设施不衔接、土地利用效益下降、土地整体景观遭到破坏等。

4 合理推进农地承包经营权流转的政策建议

4.1 开展村地籍调查，明晰产权，为流转提供基础

开展大比例尺的村级地籍调查，建立土地统一登记办法，包括农地承包经营权、林地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等。比如成都市2008年开始对辖区内190多万户农户实施明确“三权”、颁发“五证”，通过明晰产权归属和权责，为农地流转奠定坚实的基础。

4.2 编制村级土地利用规划，为提高土地利用空间配置效率提供依据

通过编制大比例尺（1∶2000以上）村级土地利用规划，划分土地用途管制区，制定不同区域的土地用途管制规则，避免各农业企业破坏土地、滥用土地的行为，同时统一规划农村基础设施，为农业企业创造良好的发展环境，提高土地利用的总体效益。

4.3 探索流转形式，合理确定流转价格，保障农民的权益

在尊重农民意愿而不是政府单方推动的基础上，采取土地折价入股、租赁式、委托入股等多种形式开展农地流转工作，既保证农民切身利益，又能促进农业现代化示范园区和农业科技示范园区的发展。同时，充分研究社会主义市场经济体制下农地价格的理论和方法，制定农地流转价格评估办法，确保农民的合法权益。

4.4 适时合理推进农地土地流转，尊重农民的意愿

何京蓉等[12]分析了427个三峡库区样本农户调查数据，认为农户自身及家庭特征、土地资源特征，环境因素和政策因素对农户流转土地行为均有一定程度的影响，其中，非农收入所占比重、耕地面积和地理条件是影响农户是否流转土地的主要因素。而且，尽管村域范围小，但是农地自然条件、经济条件、文化传承等不同，农民对农地流转的意愿也不同，因此，应充分尊重民意，因地制宜、因时而异地推进农地流转，避免搞“群众运动”。

4.5 加强农村社会保障等配套政策

土地是农民赖以生存之本，一些土地全部流转，只靠流转租金过日子，与流转前相比收入减少，甚至生活上出现困难等，都需要办理社会养老保险和农村低保，因此，应将农地流转政策与农村社会保障措施配套。

（References）:

［1］张光宏，杨明杏.中国农村土地制度的创新［J］.管理世界，2007，（4）：8-11.

［2］董金平.关于农村土地承包经营权流转的研究综述［J］.经济研究导刊，2010，（6）：44-45.

［3］王俊沣，张云华，伍振军.城市周边农地承包经营权流转参与主体行为研究——基于成都市的案例研究［J］.农业经济问题，2011，（4）：36-41.

［4］孔祥智，张云华，伍振军.我国土地承包经营权流转的特征、模式及经验——浙、皖、川三省调研报告［J］.江海学刊，2010，（2）：87-92.

［5］艾建国.稳定和完善农村土地承包关系的若干思考［J］.中国农村经济，2000，（12）：7-12.

［6］何京蓉，等.农户转入土地行为及其影响因素分析——基于三峡库区427户农户的调查数据［J］.经济问题，2011，（8）：77-81.