化解土地征用矛盾新方式

徐春梅

一、土地征用货币补偿方式的弊端

征用土地的补偿费主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补助费。土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍，征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

货币补偿是一种有效的补偿方式，在征地过程中起了很大的作用，如使农民在失去土地时得到了一定的补偿。体现了农民对土地的收益，体现了政府对农民权益的保护。但同时也产生了许多问题，这些问题是货币补偿本身所不能解决的，主要表现在：

1、补偿标准明显偏低，评估指标不尽科学合理。征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。

2、补偿标准不一，公正公平度不够。虽然有赔偿的原则标准，但由于各地经济发展水平不一，征用单位不同。补偿也不一样。不同的地方，同样是耕地，得到的补偿不同。地区、单位间补偿标准不一，导致补偿的不公平不公正。

3、一些地方政府对补偿款的“克扣”。一些村集体、乡镇政府在征用地过程中有自己的利益考虑，“雁过拔毛”，一亩地卖给企业3万元左右，而到了农民手中，只剩下5000元，中间巨大的差价被吞了。由于处理不当，往往引发农民和村集体、政府的矛盾甚至对抗。

4、出现突击消费的现象。有的农民在拿到补偿金后，大兴土木，一次性将到手的钱花在建房上。如赤松乡石下村，许多年青人拿到钱后首先就是购买手机和摩托车，全村仅2002年就增加了摩托车130多辆，手机300多部，基本上是用征地款购买的。征地款的使用处于无序和混乱中。

二、土地产权股份合作制的构建与运作

近年来，各地在征地制度改革方面进行了有益的探索。如上海市采取集体土地使用权合作的方式进行基础设施建设；江苏省南京市在确定城镇规划区内征地安置保养费测算标准时，按照建设项目类型区分征地类型，确定不同的补偿标准等等。实践的发展已经逐步突破了现行征地制度的框架，改革势在必行。

土地产权股份化，从理论上说，一是土地使用权股份化，允许农户将其所拥有的土地承包权以及相关权益以股份的形式进入证券市场；二是土地所有权份额股份化，即将集体所有的土地视为共有产权，赋予农户一定的土地所有权份额，农户可以个体的所有权份额作为股权进入土地市场。当农民想脱离农业或进入农业时，可以通过产权的转让，选择是放弃还是拥有土地产权股份，以寻求机会成本最小、预期收益最大的谋生方式。但从当前的国家政策和体制看，土地要直接进入市场是有困难的，也是不现实的。因此，从各地已经施行的情况看，比较可操作且能获得成效的方法是采取土地股份合作制。实现土地产权的流转。

土地产权流转可以采用转租、转让、转包、人股和抵押等方式，出让土地承包使有权，或农户将属于自己的集体土地所有权份额出让，或集体组织对集体土地的所有权、使用权出让、出租、发包等。征用土地过程中的土地股份合作制是把被征用土地作价折合成股份参与征地单位建设和运营，从而获取红利或股息。土地作价折股的方法灵活多样，基本做法有两种。一是在征地补偿费比较确定的情况下，可以把征地补偿费折合成股份；二是在土地补偿费不容易确定的情况下，由农民个体或村集体与征地单位谈判确定，以土地现有的收益为基数折合成股份。在利润分配上，可有两种基本形式，一是坚持股权平等，同股同利的原则，根据盈利情况进行红利分配；二是农民用土地入股后，取得固定的股息。在支付上，谁用地谁支付，政府用地由政府支付，企事业单位用地由企事业单位支付。

目前，征用土地的原因是国家建设需要，也即公共利益的需要。一是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；二是概念上的国家建设需要或公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益的需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。因此，在征用土地中对于采用土地股份合作的方式，也可以针对不同的情况进行。

第一类是征地属于纯粹的公益事业，无利可赢。比如，兴办国防建设。市政建设，水利事业，国家机关建设用地，学校用地等，因为用地本身纯粹地为了社会公益，造福大众，农民作为得益主体的一部分，出让土地是义不容辞的，农民也普遍表现出理解和支持，矛盾较少。通常是政府采用货币补偿的方法，一次性支付。如果以土地股份的形式操作，可以把所征用的土地折合成股份，根据股份的多少，根据年限的长短，由国家支付利息。

第二类是征地属于公益事业，但有利可赢。比如建造农贸市场、高速公路、体育场馆等，征用土地后的建设本身可以获利。对于这种征地，可以采用土地人股的形式。把属于农户和集体的土地折合成股份，作为投资，参与到相关的建设和经营中，年终参与分红。如有些地方的高速公路建设，就采用了这种形式，征地工作很顺利。

第三类是征地属于发展地方经济。如招商引资，工业园区建设，这是当前征用土地的主要理由，大部分的征地属于这种情况。企业用地，作为投资的主要内容，是一笔巨大的支出。双方可以通过协商，农民以土地人股的形式参与投资，采取土地折价全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，或者以补偿款作为投资，参与分红。征地企业则节省了一笔巨额土地费。

三、土地产权股份合作制所显现的积极作用

土地征用中采取土地产权股份合作制，实践证明具有单一的货币补偿所不及的作用，其对农民生活保障与农村稳定的积极影响已经显现出来。

1、进行土地产权股份合作，农民少地失地而不失保障。近5到10年，是我国经济和社会发展极为重要的时期，经济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从1997年到2010年，全国共安排非农建设占用耕地2950万亩，其中90％以上为集体土地。土地是农民的最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民就难以生存和发展。土地股份合作，可以使农民不失地或减轻农民因失地而遭遇的损失，拥有比较长远的保障。

2、进行土地产权股份合作，有利于维护失地农民的合法权益。土地所有权就是财产权，过去征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产，这是不合理的。特别是当国家和集体利益发生矛盾的时候，集体土地所有权往往难以受到法律保护。经验表明，越是经济建设用地需求大、征用土地数量多，就越要维护好农民的合法权益。在工业化、城镇化的进程中，一些地区出现了农村土地被征且补偿标准极低的问题，不平等的土地产权交易严重损害了农民的权益。实行土地股份合作制，土地变资产，农民变股东，建立股东代表大会，有效维护了农民的土地合法权益。

四、土地产权股份合作制应注意的几个问题

土地产权股份合作制是征地补偿方式的新尝试，各地正在边摸索边进行，还未形成系统有序规范化的原则与规则。从已有实践的地方看，采用这种方式必须处理好几个问题。

一要强调风险意识，建立风险保障机制。土地入股如市场投资，风险无时不在。发展土地股份合作必须建立风险保障机制，确保土地收益。这是实行股份合作的基本出发点和归宿，也是衡量土地股份合作是否成功的主要标志。

二要制约征地单位土地处置权，防止其利用职权对农民股东利益的损害。