城乡统筹背景下三峡库区移民养老保障问题研究——以重庆市万州区高粱镇安置点为例

丁恒

（重庆三峡学院民族学与公共管理学院，重庆，404100）

一、研究背景概况

举世瞩目的三峡工程百万大移民已于2010年结束前期的百万人口移居工作，移民工作的重心渐转向后期扶持问题。伴随着库区移民老龄人口基数大、老龄化进程明显加快等现实状况，移民养老保障问题愈来愈凸显重要。重庆市作为国家城乡统筹综合配套改革实验区，全面推行城乡统筹发展的大背景下，三峡库区作为一个特殊区域，在加快建立健全移民养老保障机制方面具有很强的应用性、地域性和时代性。因而，如何探索并解决三峡库区移民老有所养的现实问题是我们亟待研究和解决的。

高粱镇地处三峡库区腹地——重庆市万州区，全镇下辖16个村，6个居委会，总人口51320人。高粱镇属三、四期移民淹没镇，涉及三清、石沟、沙坝、杨金4个村的14个村民组，淹没集镇（五梁）1个，迁建集镇单位16个，截止2009年6月，已完成生产安置人口1345人，生活搬迁人口1315人，是三峡库区腹地移民安置聚集地之一，同时也是重庆市级小城镇建设示范镇。因此，该移民安置地对于研究三峡库区移民养老保障问题具有较强的代表性。

二、三峡库区移民养老保障状况

（一）成功经验

1.政策的有力支持

健全的政策体系对库区移民养老保障工作的开展方向起到了决定性引导作用。当前，中央和地方政府先后开展了新型农村养老保险试点、失地农转非人员养老保险工作，印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）、《关于重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法和重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》（渝府发〔2008〕26号）、《关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知》（渝人社发〔2009〕3号）等一系列政策文件。这些政策措施的制定和实施对于库区移民养老保障工作的推进至关重要。

2.各级政府的高度重视

各级领导的高度重视及各部门间的协调配合，是库区养老保障工作取得阶段性成绩的关键。在重庆市政府、万州区政府的统一部署和领导下，高粱镇各级党政相关部门协作配合，由主管领导牵头负责，安排专职工作人员，深入基层实地调查移民养老实际情况并进行科学研究分析；在镇政府社保所设立养老保险咨询办理专柜，配备专用信息化设备，给予专项财政经费支持；对于家庭困难的移民老人，组织领导干部进行一对一帮扶，确保了库区移民养老保障工作顺利展开。

3.宣传工作透彻到位

高粱镇认真贯彻上级部署，对移民养老保险参保开展了大量细致深入的宣传动员工作。上至主管相关工作的副县长，下至各村村委干部先后实地深入基层，走村入户切实将相关养老保险有关政策对每一户移民群众进行细致深入的宣传动员。与此同时，还编写了大量群众易看易懂的宣传资料、宣传片，并借助网络、报刊、电台等媒体渠道进行广泛宣传。由此形成多渠道的“立体化”宣传模式，确保移民群众对养老保险政策的了解。［1］

4.城乡统筹功效显著

城乡统筹的推进给予了库区移民养老保障工作广阔的开展空间和特殊的条件支持。以城乡统筹思想来指导库区移民养老保障工作，提供了各种有利的政策倾斜优惠，消除了各种政治体制障碍，进而使移民养老保障工作的开展获得了充足的推动力。与此同时，进一步缩小了库区城乡二元结构差异，努力改善移民特别是农村移民的生产生活条件。引导广大农村移民进行户籍改革，不仅提高了移民的生活和社会服务保障水平，更促进了库区社会的全面协调可持续发展。

（二）存在的问题

1.移民养老保障内容单一

移民作为一个特殊群体，养老保障应根据其实际需求而开展。但目前应用于移民的养老保障体系并没有体现这一群体的特殊性，不仅模式单一，而且关注层面甚少，保障内容仅局限于单一的少量经济支持。而移民老人对医疗卫生、精神文化以及各种社会公共服务的需求却同比其他群体的老人显得更加迫切。首先，医疗卫生需求得不到满足。库区卫生事业发展还相对落后，医疗设施不完善、医疗人员缺失。在医疗保险方面虽有新型农村合作医疗保险，但保障水平不高、报销比例较低、可报病种有限，无法真实满足移民养老医疗保障需求。其次，精神文化生活得不到关注。面对生产生活方式的转变以及新的生活环境和人际关系，移民老人难以适应、融入其中。此外，针对移民老人群体的精神文化服务也存在严重缺失，其他形式的社会公共服务也与移民老人的生活严重脱节，移民养老保障的内容出现单一化的局面。

2.养老保险参保人员年龄结构失衡

据走访调查了解，库区移民参保人群的年龄结构出现失衡情况。随机走访调查100户的239名18岁以上不同年龄阶段的移民，在有效调查访问的217名中，18—50岁的117名，已参保58名；50—75岁的79名，已参保74名；75岁以上的21名，已险的15名。可以参加保看出，93.7%的年龄段在50岁—75岁年龄阶段的中老年人均已参加或者表示非常愿意参加失地农转非人员养老保险，但75岁以上老人和50岁以下的青年壮人参保率分别仅为71.4%和49.6%。

图1

数据来源：实地调查分析所得

通过访谈等方式与移民进一步沟通了解，究其原因主要有以下几个方面：（1）75岁以上老人认为自己年事已高且参保金额较大，担心付出与收益不成正比而不愿意参保；（2）50岁以下青壮年人则多持观望态度，认为自己养老问题尚早，其中大部分外出务工的青壮年希望在大中城市立足后，参加城镇企业职工养老保险，从而享受到更高福利的养老待遇。另外，还因受家庭收入低下、资金短缺的影响。通常在同一家庭中，家庭成员大都选择将有限的家庭积蓄供养老保障需求急迫的老年人参保，而余下成员则因缺少资金出现无法参保的状况。

3.“空巢”老人问题突出

在调查随即走访的100户移民家庭中，有老人的移民家庭为86户，而其中竟有49户老人的子女不在身边，移民老人空巢居住率达56.9%。据访谈了解，出现空巢老人的原因多是生产生活方式转变后，子女选择外出务工。如此，老人的生活起居长期得不到照料，使其在精神上产生孤独失落的感觉。而空巢老人由于行动不便、防范能力弱、安全意识差，其安全也已成为一个不容忽视的隐患问题。与此同时，空巢老人的生活质量还通常较差，他们对生活质量要求不高，有饭吃、有衣穿解决温饱即可，根本不能实现他们各种真实的养老条件和需要。［2］

在当前，居家养老仍为移民普遍的养老方式。而这种养老方式现在正面临严峻挑战。传统的居家养老模式不能满足移民养老需要，新的养老模式又有待探索，这使当前移民养老陷入窘境。

4.移民平均收入水平低，参保金支付困难

对于在移居之前多以务农为业的移民来说，家庭积蓄本来就甚少。移民实行后靠搬迁后，由于转为城镇户口失去稳定收入来源等原因，经济水平一般不同程度的下降。资料显示，在三峡库区，通过对168户移民的调查统计，其中有58%左右的就地后靠移民经济收入都有所下降。搬迁前人均年收入2874.20元，搬迁后人均年收入2316.20元，人均减少558.00元。［3］在购买养老保险方面，就失地农转非移民养老保险而言，农转非移民需要按照不同年龄阶段缴纳15000元到41000元不等的参保金。虽然国家也给予了大力支持，为移民承担了50%比例的补贴，但仍在很大程度上给其造成了困难，使得本来收入和积蓄就不多的移民无法一时间拿出上万元来参保。在调查中了解到，有近70%的老人都是依靠子女提供或向亲戚借款方式缴纳参保金的。

表1 各年龄段参加失地移民养老保险一次性缴费标准（部分）

三、关于三峡库区养老保障工作的建议

（一）以城乡统筹为契机，加大移民养老保障力度

在重庆成为全国城乡统筹综合配套改革实验区的背景下，党中央、国务院高度重视库区社会公共服务建设，明确要求加快推进库区社会事业发展，加大移民后期扶持力度，切实解决好养老、医疗等社会保障问题。［4］三峡库区移民养老保障应以此为契机，大力提高移民养老保障能力，加大养老保障力度。

根据城乡统筹发展的要求,三峡库区移民养老保障工作应着力做好以下方面内容。首先，进一步增加对库区移民养老保障的资金投入，给予相应的专项资金支持；其次，在户籍改革方面，努力引导农村户籍移民改户，从而使其享受同城镇居民一样的更高水平的养老保障和社会公共服务；再次，土地管理和使用要保障移民的切身利益，土地征用赔偿要考虑和照顾到老年移民养老生活的具体情况和特殊需要；最后，切实落实移民养老的各项社会保障制度，给予老年移民在经济、医疗、精神文化以及其他社会公共服务需求等更多方面的帮助。［5］

（二）构建立体化移民养老保障体系，促使保障内容丰富化

努力构建由政府为主导，辅之以社区和个人扩展的多层次立体化移民养老保障体系具有很强的现实意义。一方面，政府部门应当建立健全库区移民养老保障机制，进一步加大专项财政投入力度，完善医疗卫生等具体保障服务内容，发挥政府在库区移民养老保障工作中的主导作用。另一方面，社区和个人也应从各自层面出发，积极参与到移民养老保障行动中，为其提供各项具体养老保障服务。由此，除了能在经济方面给老年移民予以保障外，还为其提供了以下其他方面保障，满足移民养老不同层次的需求：

1.医疗卫生服务

政府相关部门应加快库区卫生事业发展速度，优化资源配置，改善医疗设施条件并配备业务能力过硬的医疗和护理人员；在各乡镇卫生院、社区卫生服务站建立移民老人档案，将其健康资料登记在册；组织专业移民医疗巡查队伍，定期对老年移民进行走访；以集体讲座或入户走访方式向老年移民开展健康科普知识宣传；在医疗保险方面，实行适度向老年移民倾斜的保险政策，给予该群体降低参保费和报销“门槛费”或提高报销比例等优惠措施。

2.精神文娱服务

乡镇、社区层面，在移民集中安置点设立老年人活动场所，配备相关文娱活动设施并由专人负责管理，保证活动设施正常有序运转。还要引导和鼓励移民老人自发开展各类健身、娱乐活动并提供必要帮助和支持，丰富移民老人的闲暇生活，消除他们在精神上的孤独感和失落感。［6］

3.个人志愿服务

营造尊老爱老的良好社会氛围，开展创先争优、尊爱老人活动，鼓励青少年积极参与社区义工服务。组织社区义工经常到移民老人家中，与其聊天谈心、关心其生活状况，帮助解决日常生活中遇到的各种困难，并提供一些力所能及的其他服务。此外，在邻里间也要倡导互助传统，对于邻里的移民老人，也应经常相互给予关心和帮助。

（三）扩大移民养老保险覆盖范围，保持参保人员年龄结构均衡

要解决移民参保人员年龄结构失衡的现状，须从移民实际特点出发，协调好不同年龄阶段移民的切身利益。针对不同年龄阶段的移民，采取不同的帮扶措施，从多角度解决移民养老保险参保人员年龄结构失衡这一问题。

第一，针对75岁以上年龄较大的老年移民不愿意参保问题。解决的关键在于深入开展宣传解释工作。许多年龄较大移民由于思想观念保守落后，有担心参保后付出与收益不成正比的顾虑，有关部门则应向其本人及家属进一步加大宣传力度，用老年人易懂的语言和比喻，将养老保险政策解析得更加深入透彻，在宣传时特别强调移民养老保险个人账户的余额是可以以遗产的方式留给子女这一具体政策措施，解除老年移民对参保的疑惑和后顾之忧。

第二，对于年轻人而言。一是对于外出务工移民对今后养老待遇期待较高而不愿参保的问题。建议政府部门尽快建立不同养老保险险种之间衔接的配套机制，充分考虑年轻参保人员的流动性，为年轻移民群体建立可转移的养老保险个人账户。二是针对家庭收入低、积蓄少的年轻移民群体“无钱可保”的问题。政府一方面应尽力帮助为其寻找就业机会，增加家庭收入；另一方面可适当放宽这部分群体缴纳养老保险金的期限，必要时可采取分期交付的方式。

（四）探索新型居家型社区养老模式

首先，应当努力转变移民传统保守的养老观念。有关政府部门应当组织成立养老保障宣传队，深入空巢老人家中，宣传新型养老理念，介绍新型居家型社区养老模式的优势，转变移民普遍观念中与实际特点不相符的传统居家养老模式。

其次，针对库区移民养老的实际情况，努力探索构建新型居家型社区养老模式。新型的居家型社区养老模式即移民老人仍以居家生活为主，辅之以社区帮扶。社区老年服务机构将所有空巢老人登记在册，进行定期寻访。空巢老人居住在家中便可享受由社区专业保障队伍提供的各种专业服务，如照料、家政、健康咨询与维护等。这种新型养老模式尤其适用于库区空巢老人所处的现实状况，一方面它保留了家庭养老的必要性，尊重了人们传统观念中的“孝”的核心赡养观，使老人和子女都易接受，而且发挥了居家养老与其他养老模式对比不可替代的核心功能；另一方面，这种养老模式又以社区养老为辅助，弥补了居家养老的种种缺陷，满足了空巢老人的养老需求，使空巢老人在日常生活中可以与邻居、社区服务人员以及志愿者形成密切关系，促进其社会支持网络的形成。［7］新型的居家型社区养老模式符合库区移民养老模式由居家养老到社区养老、机构养老过度的要求。

（五）养老保障资金筹集方式多元化

提高库区养老保障水平，关键还在于财政资金的投入力度。加快乡镇经济发展，扶持中小企业成长，努力提高移民收入水平，实现多方位库区移民养老保障专项资金的筹措，是实现库区移民养老保障范围有所增加、内容有所增多、质量有所提高的必然条件。当前三峡库区应努力从多元渠道实现移民养老保障资金筹措。一方面，政府的财政支持应进一步加大，加强审计力度，提高资金使用效率，切实确保各项资金真正落实到位；另一方面，要大力发展乡镇企业，鼓励乡镇企业带动库区经济发展，并让其承当一定社会责任，鼓励这类企业吸收库区移民就业，增加移民收入，并为移民养老保险缴纳一定比例费用，从而解决移民“无钱参保”的问题；最后，就移民个人而言，需加强养老保险参保意识，合理制定个人养老资金理财规划，积极参加养老保险。由此形成移民养老保险金由政府、企业和个人三方共同缴纳的多元化模式。

［1］ 晏水河，谭其云.重庆市万州区试点新型农村社会养老保障的启示［J］.三峡老年风采，2011（7）：100-102.

［2］ 冯亚联，王崇斌，高崇章，等.中国农村老龄问题百村调查报告选编［Z］.中国老年学学会，2011：168-172.

［3］ 秦祖伟.三峡库区农村移民发展权的现状与对策思考［J］.重庆三峡学院学报，2009（6）：6-8.

［4］ 国务院关于推进重庆市城乡统筹改革和发展的若干意见［Z］.2009.

［5］ 余章华.在城乡统筹中发展三峡库区老龄事业［J］.重庆三峡学院学报，2009（4）：13-16.

［6］ 黄道轼.中国农村老龄问题百村调查报告选编［Z］.中国老年学学会，2011：250-253.

［7］ 夏建中.社区工作［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：153.