社会养老服务的观念嬗变——基于国家层面的政策精神

◎ 郝 勇 郭丽娜

在我国人口老龄化日益加重的态势下，一是老年空巢化愈发普遍，需照料的困难老人极剧增加；二是家庭人口结构趋向小型化，加之中青年自身的工作与生活压力，使家庭承担的养老功能弱化；加之其他种种诱因，迫切需要加快发展和完善社会养老服务体系。

2000年以前，在中国，社会化养老服务的观念没有形成。虽然老年人口占比急剧增加，但在社区服务中，仍将老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务等工作混同；为老年人的服务内容多属于社会福利与社会救济的范畴，服务的主体是各级政府，政府帮助的对象基本限于孤寡老人和生活困难老人，这里的生活困难是指经济困难，主要通过福利院、敬老院、光荣院等收养性社会福利机构完成。这时，财政部、国家税务总局所称的老年服务机构，是指专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等方面服务的福利性、非营利性的机构，主要包括老年社会福利院、敬老院（养老院）、老年服务中心、老年公寓（含老年护理院、康复中心、托老所）等。

2000年，随着老年人口的快速增长，特别是家庭小型化的急剧发展，中央和各级政府开始意识到社会化养老的需求迅速增长。党中央、国务院开始将社会化养老服务工作提到议事日程，陆续颁发了一系列的通知或规划，指导各级政府强化养老服务工作，完善养老服务体系。其中，也蕴含了养老服务的观念的演变过程。2000年至今，关于社会养老服务观念的演变，大致可以分为三个阶段。

一、2000至2005年，养老服务的社会福利观

这个阶段中，总体来说，在工作上，开始重视社会福利中的为老服务；在理念上，将服务主体由政府福利机构向社会福利体系拓展。

先是民政部、财政部、劳动保障部等十一部委提出了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，虽然仍将社区服务中养老、托幼和助残同等作为社会福利社会化的主要内容，但“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”的指导思想，“基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络”的目标，为日后构建社会养老服务体系奠定了思想基础。其中，服务对象公众化、服务方式多样化的总体要求，将服务领域拓展到面向全社会老年人，并提倡“根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务”，明确指出了扩大服务范围和覆盖面的方向。后来，中共中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》，其确立的指导思想，包括建立健全社区管理和社区服务体系、发展老年服务业等；设立的基本原则，一是坚持家庭养老与社会养老相结合，建立和完善老年社会服务体系，二是坚持政府引导与社会兴办相结合，积极发展老年服务业等；设定的主要目标，含有建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制，逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系等。其中关于养老机制及老年服务体系的说法，虽然在体系层次上有一定程度的模糊，但对于养老服务，确在立意上进行了拔高、在思想上统一了认识。最后，在这一年的《民政事业发展统计报告》中，增加了关于老龄工作的条款，将老年服务的内容从社会福利与社会服务中分离出来，显示出为老服务工作的视重。

2001年以后，各级政府开始积极引导和帮助开展养老服务社会化及相关活动。民政部印发了《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》（2001年），通过发行福利彩票筹集的福利金，建设立足社区、面向老人、适当兼顾残疾人，形式多样、小型分散、方便实用的社区老年人福利服务设施网络。其中，社区居委会的老年人福利服务站突出实用性特点，街道社区老年人福利服务中心突出综合性特点，为居家养老提供支持、为社区照料提供载体、为老年人活动提供场所；服务的内容覆盖住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等项目，入户服务的内容覆盖家务整理、生活照料、送餐服务、陪护服务等方面。并且，把建设形成网络的老年福利服务设施和活动场所，作为社区建设的一项重要内容，纳入国民经济与社会发展规划。

随后，经国家统计局批准，完成了《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查》（2002年）；中国老龄协会论证了老龄事业统计指标体系，《民政事业发展统计报告》中开始统计老龄事业数据（2003年）；社区服务中心、老年活动中心、老年福利综合服务中心、社区老年服务站、家庭养老服务中心、老年人日间服务中心、幸福托老所、老年公寓、社会福利院等97家老年服务机构被评为全国“星光老年之家”先进单位（2004年）。但总体上，全国仍处于“社会福利服务体系尚不健全，传统的家庭养老服务功能正在逐步弱化，养老机构的床位数量严重不足，居家养老服务还只是处在起步阶段”的状况，因而，民政部颁发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（2005年）。所以说，在2000—2005年间，中国的老年福利服务事业虽然有了长足的发展，但仍属于社会福利服务体系中的一部分，因而呈现的特征主要是：服务主体是各级人民政府，服务对象是无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人，服务内容是提供无偿或低收费的服务，服务目标是保障这些老年人的基本生活。为老服务的观念及模式仍是“福利”占主导地位。

二、2006至2010年，养老服务的层次体系观

这个阶段中，总体来说，在政策上，界定了养老服务的概念和范畴；在理念上，确立了养老服务是以居家为基础、以社区服务为立足点。

到2006年，关于养老服务，无论是工作理念还是政策制定等诸多方面均有创新进展。国务院颁发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，在关于“推进社区社会保障服务的工作”条款中，强调“加强企业离退休人员社会化管理服务工作，加快老年公共服务设施和服务网络建设”，以及“加快发展社区居家养老服务”。全国老龄委、发展改革委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部等十部委颁发的《关于加快发展养老服务业的意见》中明确指出，养老服务是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务。《意见》不仅保留了传统的老年社会福利事业的相关内容，更主要的，在形成体系、扩大对象、拓展内容、明确任务等方面，均有了新的内容。一是明晰了居家养老与家庭养老两个完全不同的概念，居家养老是向居住在家庭的老年人提供生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等内容的社会化养老服务，有政府“购买服务”、项目管理、邻里互助、志愿服务等多种形式；二是养老服务体系需有社区服务站、社区公共服务社等服务载体，需在梳理及整合各类服务热线和呼叫热线的基础上，搭建智能服务信息化平台；三是养老服务机构面向全体老年人，是老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的场所，根据需要可以开办家庭养老院、托老所等；四是除服务内容外，养老服务还包括老年用品的开发与生产，可以有公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，可以独资、合资、合作、联营、参股等方式融合资金。所以说，关于养老服务，2006年是具有划时代意义的年份。第一，在理念上，有将养老服务纳入社会管理与社会工作范畴的雏形；第二，在概念上，界定养老服务的内容是“满足老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面的需求”；第三，在体系上，养老服务是“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的体系；第四，在观念上，认为养老服务可以形成一种产业，是现代服务业的重要组成部分。

2006年之后，民政部组织开展了“养老服务社会化示范单位”创建活动，全国老龄办协调各成员单位编制颁布了《中国老龄事业发展“十一五”规划》（2006年），提出建设以老年服务为主体的综合示范性社区福利服务中心，开展多层次、多种类、多方式的居家养老和集中养老服务。在民政部颁布的《“十一五”社区服务体系发展规划》（2007年）中，进一步强调完善社区老年服务体系，对服务对象和服务内容进行拓展，重点发展面向老年人及其家庭的商品递送、医疗保健、日间照料、护理陪伴等服务，同时加快社区养老服务机构和设施的建设；其中，把居家养老作为推进养老服务社会化工作的重心，加强和完善社区照料的依托功能（2008年）；民政部牵头制定了《机构养老服务基本规范》、《居家养老服务基本规范》的国家标准（2009年），并启动了基本养老服务体系建设工程，在黑龙江、江苏、湖北、重庆、甘肃5个省份进行试点；还提出了资金保障和服务保障相结合的“适度普惠养老服务”模式，及以“家庭为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务格局；召开了全国社会养老服务体系建设推进会，落实中央关于优先发展社会养老服务的要求（2010年）。这些措施均巩固了“以居家养老为基础、社区照料为依托、机构供养为补充的老年福利服务体系”。

根据民政事业统计报告，至2010年底，在全国60岁及以上老年人口达17765万人、占总人口13.26%的状况下，综合性社区服务中心、居委会社区服务站、城镇便民利民服务网点、社区志愿服务组织分别为每万老年人约0.72个、2.8个、39.4个、16.9个的规模，综合性社区服务中心的留宿照料床位、日间照料床位分别为每万老年人约0.68张、2.6张的规模；老年法律援助中心减为每千老年人约0.1个，老年维权协调组织减为每千老年人约0.47个，全年接待来信来访减为每千老年人约2.4次；老年活动室减为每千老年人约2.1间，老年学校减为每千老年人约0.28个，在校学习人员增为每千老年人约33人；各类收养性养老机构的床位增至314.9万张，每千老年人约17.7张，年均增长26.3%，收养老年人增至242.6万人，每千老年人约13.6人，年均增长25.4%。由此可见，这期间，养老机构的规模发展迅速，帮助老年人法律维权的成效比较明显。但是，仍然存在着严重不足：一是养老服务体系组成的说法有些混乱，尤其是基础作用的主体和机构养老的作用有不同的说法；二是居家养老的内容主要是对高龄老年人的补贴，老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、康复护理、紧急救助等方面的常态需求只在小范围得到较少满足，居家养老的基础作用没有真正形成；三是社区服务站、日间照料中心等服务载体的规模太小，社区文化活动设施又有所缩减，社区服务的依托功能仍然很弱。总体上，老龄服务网络建设滞后，老龄服务市场供给不足，老年社会管理工作相对薄弱。

三、2011年至今，养老服务的社会管理观

这个阶段中，总体来说，在工作上，提升了服务体系层次，细化了项目内容；在理念上，将养老服务纳入到社会管理与社会工作的范畴。

2011年，国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，在责任主体上，关于老龄事业发展的条文颁布，从部委联合层面上升到国务院层面；在规划内容上，首次将老龄服务看作是与社会养老保障地位相同的体系，并列纳入老龄事业发展建设的体系中，首次提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，首次提出将“80%以上退休人员纳入社区管理服务对象”。其中的主要发展目标之一，是遵循政府引导与社会参与相结合、家庭养老与社会养老相结合等基本原则，健全居家养老和社区养老服务网络。

在养老服务的设施建设方面，颁布了《老年养护院建设标准》和《社区老年日间照料中心建设标准》。虽然将社会福利设施特别是老年人服务设施纳入公共设施进行统一规划，但其中的《城市居住区规划设计规范》仍沿用国家技术监督局、建设部发布的（GB50180—93），《老年人建筑设计规范》仍沿用建设部、民政部颁布的（JGJ122—99）。仅要求城镇人口不足6万人的街道设立一处老年人综合福利服务设施，同时附设可容纳30名老人的养老院；城镇人口超过6万人的街道要增设老年人综合福利服务设施。

年末，国务院印发了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，这可以说是关于养老服务的纲领性文件。其构建“与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”的指导思想，面向所有老年人的实际需求，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量、改善养老服务条件的保障目标，在责任主体的层次性、概念界定的清晰度、服务体系的完整性、服务内容的细致度、制度建设的完善性、功能内涵的明确度等方面，均达到新的高度。根据《规划》，综合归纳的社会养老服务体系三个有机部分的模式与内容比较，如表1所示。

2012年，在国务院相继印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《服务业发展“十二五”规划》中，都将养老服务置于重要的地位和较高的层次，前者界定基本公共服务范围的养老阶段包含基本养老服务、基本养老保险两项内容，后者将养老服务业作为大力发展生活性服务业的发展重点之一。而且，关于养老服务，两个《规划》中均有创新性内容。第一，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助，保障城乡居民生存发展的基本需求，保障老年人等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展，而增强服务供给能力，逐步推进基本公共服务均等化，是公共服务发展从理念到体制的创新。其中，制定了政府为老年人提供基本养老服务的国家基本标准：地方政府担负支出责任，以家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能65岁及以上城乡居民为服务对象，以基本养老服务补贴作为服务项目，根据老年人身体状况和家庭收入的评估情况确定保障标准，“十二五”期间达到目标人群50%以上的覆盖水平。第二，养老服务业与家庭服务业相互交融，一是以家庭为服务对象，以社区为重要依托，以家政、养老、社区照料和病患陪护服务等业态为重点，创新家庭服务业发展模式；二是设立区域性家庭服务电话呼叫号码，实施家庭服务业公益性信息服务平台建设工程，健全供需对接、信息咨询、服务监督等功能，为家庭、社区、家庭服务机构提供公益性服务；三是培育发展专业化的养老服务机构，拓展开发养老服务项目，推动养老服务与餐饮服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等相关产业的互动发展，促进养老服务企业规模化、品牌化和网络化发展。年底，公布了修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，设立社会服务的款项有15条，其中关于养老服务，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，对

困难老年人的护理补贴、低收入老年人的高龄津贴、经济困难老年人的养老服务补贴，发展社区养老服务、提供多种形式的居家养老服务，建立适应老年人需要的服务设施等内容，均有了法律保障。

表1 养老服务体系三个部分的模式与内容比较

四、结语

国家层面的政策精神，代表着养老服务工作推广的导向。梳理国家层面的政策精神，有利于厘清不同阶段的养老服务体系建设的指导思想，可以强化理论研究与政策、实务研究之间的过渡，可以改善文献综述中偏重于国内外学者研究的现状。

现在，社会化养老服务的观念已基本稳定，但存在概念模糊之处。一是养老服务三种形式的名称界定，根据《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，居家养老、社区养老、机构养老三种名称的功能不明显、特征不突出；实施过程中，还存在家庭养老与居家养老、居家养老与社区养老的界限不清晰等问题。二是养老服务机构的界定，现在普遍的说法是将养老服务机构定义为一种场所，是面向全体老年人，是老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的场所，现实中，还存在许许多多个进行辅助性养老服务的社会组织和中小企业。

[1]民政部,国家计委,国家经贸委等.关于加快实现社会福利社会化的意见,2000,2,13.

[2]中共中央,国务院.关于加强老龄工作的决定,2000,8,19.

[3]民政部.民政事业发展统计报告(2000—2011).

[4]民政部.“社区老年福利服务星光计划”实施方案,2001,5,31.

[5]民政部.关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见,2005,11,16.

[6]全国老龄委,发展改革委等.关于加快发展养老服务业的意见,2006,3,23.

[7]国务院.关于加强和改进社区服务工作的意见,2006,4,9.

[8]全国老龄委.中国老龄事业发展“十一五”规划,2006,8,16.

[9]民政部.“十一五”社区服务体系发展规划,2007,6,15.

[10]民政部,住房和城乡建设部,发改委.老年养护院建设标准,2010,11,17.

[11]民政部,住房和城乡建设部,发改委.社区老年人日间照料中心建设标准,2010,11,17.

[12]民政部.老年人社会福利机构基本规范,2001,2,6.

[13]国务院.中国老龄事业发展“十二五”规划,2011,9,17.

[14]国务院.社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）,2011,12,16.

[15]国务院.社区服务体系建设规划（2011-2015年）,2011,12,20.

[16]国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划,2012,7,11.

[17]国务院.服务业发展“十二五”规划,2012年12月1日。

[18]全国人大会常委会.中华人民共和国老年人权益保障法,2012,12,28.