论预算绩效问责机制建构

吕 侠

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉430073）

一、引言

20世纪80年代，预算绩效这一重要的现代预算控制模式，得到许多国家的认可和推广运用。1982年，英国启动了“财政改革创新”活动；1983年，澳大利亚展开了“财政管理改进项目”和“项目管理和预算”的革新；新西兰在1989年颁布了“公共财政法案”；而美国国会则于1993年通过了《联邦政府绩效和结果法案》。这一系列在预算方面的改革和创新，标志着“一种将配置的资金与可测量的结果联结起来的预算模式”的形成［1］。对此，希克指出：这些国家正进行某种旨在“为结果而预算”的预算改革［2］。这些改革和创新的特点在于，通过对财政总支出进行有效控制和引导，将财政资金使用权力灵活地下放给各个部门，由各个部门对产出和结果效益负责，并以此保障财政资金运行安全，完成项目结果效益和公共责任。

预算绩效与传统预算的区别在于：传统预算强调预算支出导致产出，而预算绩效则强调支出的最终结果效益；传统预算注重“理性”预算分析（计划—项目预算成本—收益分析），将政治因素从预算过程中排除，而预算绩效在确定支出目标和支出总额方面注重发挥政治家的作用；传统预算注重预算编制环节，轻视预算执行；而预算绩效则重构预算全过程。总之，通过对财政总支出进行有效控制和引导，改变传统预算只注重项目的投入效率和成本收益的现象，转而关注项目的结果效益和公共责任，同时也将预算从行政控制转向政治控制，这对落实公共责任起到了至关重要的作用。

2003年，我国提出预算编制要遵循绩效原则，这对完善国家财政体制，深化部门预算改革都具有十分重要的意义。在我国，尽管2003年后对某些预算项目展开了绩效评价试点工作，并取得了一定成效，但也暴露出一些问题。为此，财政部2009年印发了关于《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知，用以指导和规范预算绩效管理工作。从总体来看，我国政府预算仍然采用的是基数加增长的预算模式，而这种预算模式不仅容易造成政绩工程、形象工程，挪用预算资金、改变预算支出用途等行为的发生，也与公共财政本质要求不相符合，难以为社会提供更多更好的公共产品和公共服务。故此，需要按照预算绩效的要求逐步解决预算中存在的问题，建立预算绩效问责机制，从而实现治国理财的最终目的。

二、政府预算存在的主要问题

由于在预算方面主要采用的是传统预算方式，即基数加增长的模式，其存在的主要问题有：

第一，预算目的不明确，配置财政资源不是以结果效益和公共责任为目标，从而导致财政资金投入与产生结果效益不相匹配的现象。威尔达沃夫斯基指出：“预算是为未来制定的：它们代表的是一种意图，只有在财政年度结束后，我们才知道这些意图是否被实现。”［3］（P151）为此，在制定预算时要从资金投入后的结果效益来考虑问题，才符合公共预算的真正意图。但目前政府预算的目的，不是通过对预算资金投入的控制和导向，以此实现事先预定的结果效益和公共责任，即向社会提供所需要的公共产品和公共服务，而是在预算资金投入前，缺乏对结果效益和公共责任的考虑，仅是以一种投入安排，以保障资金运行安全为目的的方式来进行。在这种预算思维模式支配下，预算目的所强调的重点是财政资金支出部门是否能遵守财经纪律（预算上限和资金分配额度），以及特定的采购程序和支付程序等，而对财政资金支出的真正目的很少考虑，甚至被忽略，出现手段与目的颠倒的现象。

第二，对预算编制责任没有明确认定，这也是造成预算申请没有标准可循的原因，使预算资金分配缺乏可靠的依据，以致形成谁都不负责任的局面。其实，“预算编制不仅仅是专业人员的专门工作，更重要的，它是政府的生命源泉，是输送支撑公共政策得以正常运行的基本生命要素的媒介。”［3］（P1）因此，对预算编制责任问题要有明确划分，做到用财必问责，这既是公共财政本质要求，也是保障政府有效贯彻公共政策意图，杜绝预算中的机会主义，使各项公共事业活动能顺利开展的基础。

在现有预算体制下，政府部门在预算编制和财政资金分配时，没有充分考虑结果效益问题，对各部门申请预算既没有明确提出产出测量标准与结果效益目标，也没有明确要求申请预算部门或项目管理者要承担相应的预算责任和管理责任。于是便形成了各部门纷纷向财政部门申请领取更多的财政资金，并造成大量的财政资金浪费和闲置，同时也容易诱发经济腐败行为的发生。对此，财政部门虽然采取了下达控制预算资金总额的办法，来抑制各部门的支出冲动，但仍然不能从根本上解决问题。究其原因，是因为预算支出部门和项目管理者不会因为结果效益差的问题，而承担相应的责任，不会受到相应的处罚。所以，在预算中必须采取一种有效供给的原则，在预算编制时对“该花的钱坚决满足”，对那些无结果效益项目的支出一分钱也不给，改变过去拨款上的“讨价还价”以及预算中经常出现的机会主义倾向，把预算资金分配与结果效益结合起来，充分发挥预算资金最大的效用。

第三，预算信息缺乏透明度，致使公民无法参与预算决策，使预算执行监督未能充分发挥作用。预算是政治，预算制度是政治制度的重要组成部分，“预算不仅是一个经济工具，而且也是一个政治工具”［3］（P326），因此，要实现预算民主，预算公开是前提条件，公民参与是核心，预算执行监督是保障机制。

近几年，在社会公众的强烈要求下，政府预算与“三公”支出有所公开，但就公开透明度来讲远远达不到IMF的最低要求。据《中国青年报》报道：2011年在政府财政透明度评分上，全国31个省级政府（直辖市、自治区）无一及格，81个市级政府仅有7个及格。中央部门没有一个在预算透明度上得分超过50分。有研究者认为：中央部门不愿意公开部门预算的原因在于，一些花费确实不合法规，不公开难以向上级交代，公开了受公众质疑，只好用最笼统、最简单的方式公开［4］。

至于公民参与预算决策的问题，目前我国采用的是一种代议制民主形式，即人民代表大会制度，这与一些国家的公民参与预算或者直接参与预算决策方式还存在着较大差距。但即便如此，人代会也只是行使审议批准政府预算的权力，并不直接参与预算决策。

在预算执行监督方面，一是缺乏全面的预算执行监督体系。预算执行监督包括人大监督、审计监督、财政部门监督、社会公众监督。现在的预算执行监督主要是以财政部门为主，审计监督则处于事后监督。二是监督方式和手段落后。现行监督运行机制是以集中性、突击性、阶段性的事后检查为主，缺乏事前、事中的常态监督。三是无论是财政部门监督还是审计部门监督，其主要是以财务性监督为主，虽然我国对绩效监督制定了一些相应法规制度，但在现实中却很少采用。

第四，预算法制体系不完善，预算缺乏权威性。目前，政府预算是在1994年颁布的《预算法》框架下展开活动，该法已经不能充分反映当前社会主义市场经济和公共财政的需求。由于预算法制建设滞后，约束力不强，因而也造成预算执行中擅自变更预算用途、预算调整频繁、预算资金浪费和挥霍的现象十分严重。在预算执行监管中还存在着执法力度不够，对违法违纪人员处罚偏轻的现象。

三、建立预算绩效问责机制的思路

公共预算是在履行一种相应的受托责任，这既体现了政府是合法的受托人，有权代表纳税人和公民使用公共资金；同时也反映出政府的公共政策选择和将要提供什么样的公共服务，提供多少，提供给谁的问题。这其中，为督促政府官员能负责任地使用公共资金，防止决策者和管理者随意改变公共资金用途或用于私人目的，在公共预算中必须建立起相应的问责机制，确保公共资金使用安全，最大化实现公共目的。

在现行预算体制中，由于缺乏公共预算问责机制，致使财政收支矛盾依然十分突出，政府越位、缺位现象依然存在。而这些问题产生的根源在于，公共预算决策和财政支出前没有明确体现出公共需求的绩效目标；预算执行又缺乏跟踪监督；事后审计监督又存在拨款与效果相脱节的致命缺陷，从而导致问题不断发生。基于此，建立和完善预算绩效问责机制，既是预算改革的关键，也是革除预算体制内弊端的重要方法。

（一）注重提高预算管理效率

传统预算与公共预算之间最大区别在于，前者关注的是预算投入效率和成本收益，注重预算的行政控制；后者关注的是预算结果效益和公共责任，注重预算的政治控制。这就从根本上决定了预算绩效具有以下特点：

1．以绩效为核心，以公众利益为目标。为此，这就要求预算做到：（1）无论是绩效目标设定，还是项目资金效果评价都必须回答在多大程度上增进了公共利益，所获得利益与拨款相比是否值得等问题。（2）通过评价剔除那些华而不实，又无效益的投资和服务项目，避免政府部门的“过度作为”或“好心办坏事”，以避免浪费财政资源。（3）所设定的绩效目标应该体现社会公众的要求，而检验公共支出评价则必须要有社会公众参与。

2．运用公共委托代理理论，体现出一种购买理念。在预算绩效管理中，政府拨款的目的是为社会公众提供公共服务，而不是专门用来养机构、养人的。所以，在政府与各个部门的关系上，应将部门视为公共事业受托人，将预算（基本支出和项目支出）视为代理成本，而绩效评价则可视为政府作为委托代理人的监督权力。

3．采用成本概念，对公共服务的效果进行量化管理。绩效的量化管理主要体现在将公共服务具体量化，通过具体数据测算、成本指标对比来判定量化管理的优劣。例如，某一项公共服务实现量化管理后，其结果效益可以通过与上年度或其他地区相同项目的对比来评价投入产出的效果。

4．确定“有效供给”原则。有效供给是指与绩效相匹配的财政资金供给制度，它要求预算编制对“该花的钱坚决满足”，而对无绩效的支出一分钱也不给，改变了过去拨款上的“讨价还价”以及预算中经常出现的机会主义倾向，把预算资金分配与业绩考核结合起来，按绩效实行奖惩。

预算绩效强调政府提供公共服务的质量与成本，注重财政资金使用效率，其内容和意义超出了公共支出管理本身，涵盖了整个公共管理范畴。因此，在以效益结果为导向的预算绩效中，上一年度的绩效结果将影响到下一年度的拨款数额，这是“谁支出谁负责”原则的具体落实，也是问责本身所要达到的目的。

（二）加强预算法制建设，维护预算权威性

现代民主制度的实现，要靠法制来维护。改进与完善我国预算制度必须从法制角度来考量，将预算纳入法制化的轨道，从而强化预算权威性。

1．在《预算法》中要详细、明确和规范预算编制的具体内容，统一制定出预算编制标准，科学确定预算编制方法，细化预算编制目录，规范预算编制程序，做到有法可依，有据可循。除保留少数必要的预算外资金，绝大部分资金都应纳入预算统一管理，确保预算完整性。

2．严格预算审批程序，预算通过后，一般情况下不允许随意调整。对必须做出适当调整的预算项目要有明确界定，政府行政首长对预算调整方案要签署明确意见，上报人大常委会审议，通过后向社会公布才能生效。规范决算报告和审计报告的具体内容，确保预算信息的真实性、可靠性，对不涉及国家安全的信息内容要及时地向社会公布，对那些违反预算规定的行为要进行严厉惩处，以维护预算权威性。

3．我国相继出台了一些关于问责规定和制度，但有关全国性法律，特别是预算绩效问责规定和制度处于缺失状态。目前，国家所颁布的法规、条例只适用于行政问责，而非预算绩效问责，况且问责依据大多只是国家政策而不是法律。为此，这就需要对《预算法》、《公务员法》、《行政监察法》等相关法律中的有关规定进行整合、补充、完善，以此制定出统一的、适合全国范围的《预算绩效问责条例》，从制度层面为预算绩效问责提供法制保障，促使绩效问责常态化。在条例中应明确责任标准、问责范围、问责主体和权限、问责方式和程序等。条例实施后，如能在预算绩效方面取得较大成果，需尽快将条例上升为《预算绩效问责法》，并最终确立预算绩效问责的法律地位。

（三）发挥多元主体监督作用，确保预算资金安全

德国经济学家海因茨指出：“监督本身不是目的，而是一个规章体制必不可少的组成部分，它应该及时揭露财政行为的偏离准则和违背合法性、经济效益性、目的性以及节约原则，以便在具体情况下采取具体措施，使有关责任机关承担责任，达到赔偿损失或采取措施，避免今后重犯，或者至少使这种重犯难以发生。”［5］（P64）建立预算绩效问责机制，其监督主体必须是多元的，就我国而言，监督主体包括人大监督、政府内部监督、综合审计监督和社会公众监督。

1．强化人大监督作用。人民代表大会制度是代表广大人民审议政府预算。因此，人大代表在审议预算草案过程中，要留出足够的时间供代表进行充分讨论，要建立起预算辩论制和预算分项表决制，这既能使代表充分地表达自己的意愿，行使自由表决权，否定那些不合理，甚至有违公平正义原则的项目，也能避免全盘否定预算草案的尴尬，使其他部分能顺利通过。不仅如此，人大有关部门对涉及重大民生预算项目，要进行全程跟踪监督，项目管理者要定期向人大有关部门提交相关预算资金运行信息，接受人大检查。预算项目完成后，由人大组织财政部门、审计部门对项目进行全面审议评价，并将评价结果向社会公布。

2．完善政府内部监督机制。财政监察部门要转变传统监督理念，即财政本位主义，确立绩效监督理念。要由过去周期型监督，转变为日常监督，将预算监督由事后转向全过程。在预算监督方式上要与预算支出机构建立起预算资金预警联动系统，从获取的相关数据和信息中，及时了解和追踪预算支出机构的资金管理状况。财政部门对预算支出机构的科目要监督到“目”级，同时还要求预算支出机构定期提交详细的预算资金流向信息，以确保预算资金运行安全。

3．注重审计监督的有效性。要保证预算执行审计的客观性、公正性和有效性，就必须对预算编制进行有效审计，建立预算编制审计制度。而预算编制审计的目的在于，监督预算编制的依据和标准是否合理，重大项目支出是否经过科学论证，以及预算的可行性预测。由于我国在预算执行中的随意性和违纪行为十分普遍，因此，加强对预算执行中的审计监督很有必要。一是审计部门要深入到预算支出部门进行调查研究，采取经常性审计，审查预算是否按照编制执行，有无超预算、非预算支出，以及增加项目等情况发生。二是对决算进行绩效审计，不仅要检查账面信息，还要跟踪与项目资金相关的经济管理活动的真实性、合法性。对项目情况进行审计，审核预算资金的效益性，并将审计结果向社会公布。

4．发挥社会公众监督作用。社会公众参与预算监督有三种方式：一是预算在编制过程中，政府部门召开预算项目听证会，广泛听取民众意见，并根据民意和诉求对预算项目进行修改；二是政府部门要定期向社会公布涉及重大民生预算项目的执行情况，接受民众质询监督；三是政府部门在涉及重大民生预算项目完成后，要向社会公布详细的预算资金使用情况，并认真听取社会公众对结果效益的评价。

（四）完善预算绩效评价，落实绩效问责措施

实施预算绩效评价的最终目的不在于问责，在于确保预算资源实现效益的最大化。预算绩效评价只是对预算结果效益进行评价的一种制度安排，通过对预算绩效的评价，以客观公正地揭示各部门使用预算资源的最终结果效益，为下一个预算周期的预算决策与编制提供可靠的依据。因此，建立科学、合理和有效的预算绩效评价体系，是不断完善预算问责机制的基础。

1．扩大预算绩效评价主体及评价对象，丰富预算评价方法。我国预算绩效评价主体应以财政部门和行政主管部门为主，同时要将人大和社会公众列为评价主体的重要组成部分，才能有效地保证预算绩效评价的客观性、公正性和权威性。预算绩效评价对象要从项目型绩效逐步推广到政府和部门的综合性绩效。预算绩效评价方法要以成本效益分析法为基础，同时还要增加公众评判法、因素分析法等多种方法的应用。

2．建构科学绩效评价指标。中央政府应吸收各地试点经验，并按行业、项目等建立统一的绩效评价指标体系，尤其要注重省际横向的预算绩效可比性，推动全国预算绩效评价工作。与此同时，各地方财政部门要加强合作，整合信息资源，依据不同单位性质、项目类型等分别设计预算绩效评价指标。绩效指标内容应包括经济效益评价指标和社会效益评价指标，经济效益评价指标以企业经济效益指标作为参考，而社会效益虽然很难用定量指标来衡量，但可以制定一些原则性的定性规定。

3．建立全国统一数据库，实现信息资源共享。一是要建立部门数据库，将各部门数据纳入总数据库管理，形成预算绩效管理总数据库，重视数据更新和数据库维护。二是建立专家库和公众参与库，增强预算绩效评价的权威性和公信力，提高预算绩效评价的质量。三是利用现代信息技术，加强省市之间、部门之间的信息交流，将各部门预算绩效工作经验公布在信息平台上，促进互相借鉴。

至于落实问责措施方面，值得关注的有：一是政府部门要树立“用财问效”的理念，建立和完善预算绩效管理制度；二是坚持先有预算，后有支出的原则，严格按照批准的预算计划执行，提高预算到位率［6］；三是严格掌握超收收入的使用，对基金的筹集和使用做出具体规定；四是加强对预算执行的跟踪分析和绩效评价；五是根据不同的预算绩效要求制定出相应的问责标准，对于违反预算规定或预算绩效结果很差的责任人，要追责处分，严重违法的要追究法律责任。

［1］OECD．Modernising Government：The Way Forward［R］．Paris OECD Publishing，2005．

［2］Allen Schick．Budgeting for Results：Recent Development in Five Industrialized Countries［J］．Public Administration Review，1990，（1）：26－34．

［3］阿伦·威尔达沃夫斯基．预算过程中的新政治学［M］．邓淑莲，译．上海：上海财经大学出版社，2006．

［4］王亦君．财政透明让谁感到纠结［N］．中国青年报，2012－06－16（03）．

［5］海因茨·君特·扎维尔伯格．国家财政监督——历史与现状（1714—1989）［M］．刘京城，译．北京：中国审计出版社，1992．

［6］周东明．财政分权与地方经济增长——基于中国省级面板数据的实证分析［J］．中南财经政法大学学报，2012，（4）：30—35．