论参与式预算实施的现实瓶颈及其在我国的构建——兼谈我国《预算法》的修改及完善

王婷婷

(西南政法大学，重庆 400031)

一般而言，参与式预算 (participatory budgeting)是一种公民直接参与预算决策过程，决定部分或全部公共资源配置结果的预算管理模式。［1］270通过这一制度安排，公民能够直接参与预算决策，讨论和决定政府预算的制定和财政资金的使用，合理确定公共支出的优先顺序，并监督预算资金的安全有效运行。参与式预算的制度价值在于其能将弱势群体等被边缘化的人群吸纳到决策中来，通过扩大公民权利公平配置资源和监督政府支出，是一项旨在促进公民权利、推动政府预算体制改革、实现社会公正的重要举措。

一、参与式预算兴起的理论基础

在预算运行中引入公民因素是预算民主化的要求，也是提升现代公共预算治理绩效的重要环节。参与式预算的出台植根于深厚的理论基础。

(一)修正代议制民主制度缺陷的必然要求

从民主政治制度的发展来看，作为政治制度的民主可以划分为两种模式:一种是古希腊、罗马实行的，由全体公民参与国家和社会公共事务管理的直接民主制;另一种是近现代实施的，由公民通过选举代表 (或议员)组成代议机关来管理国家和社会公共事务的间接民主制，即“代议制度”。［2］32历史地来看，预算制度是作为国民议会控制和组织政府财政活动的手段而发展起来的，因此财政预算都是在代议制民主的制度框架内展开实施的，在这种预算民主模式下，公民一般不直接介入预算决策，而由政府和议会在不同的制度安排下作出预算决策，而公民的角色只是选举议员，然后将预算权授予这些政治家来代理行使。

然而，民主选举下的代议制民主不如想象中的那么完美。虽然议员是民主选举产生的，但是一旦选举结束后，公民往往很难对这些政治家进行控制，民主选举不能确保公民的权利和利益得以实现，公民对政府的信任越来越低，信任的不足使得公民政治参与的积极性越来越低。在这种情况下，公民的角色越来越被限制为一种最狭窄定义的“参与”，甚至被裹挟为民意测验的答卷人和利益集团的成员，公民变成了进入投票站投票的人，进而威胁到民主制度的基础。

因此，为了重塑公民对政府的信任，激活民主制度所需要的公民参与和公民文化，政府必须在代议制民主的框架下为人民行使预算决策权创设制度平台和实现路径，确保社会公众能够参与到预算行为过程中以维护自身利益和社会整体利益，而参与式预算就是一种能够对让公民直接参与预算管理的有效机制。

(二)预算法社会本位理念的应有之意

预算具有明显的公共性特征，它以满足整个社会的公共需要为目的，而区别于追求个人利益最大化的私人行为。按照社会契约理论的解释，国家是公民之间达成契约的结果，预算实际上是公民与政府之间就财政收支活动的范围和方向形成的委托代理关系。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。［3］因此，政府行使的是公民的权力，作为公众利益的代理人，政府一切权力的行使理应以社会公共利益为本位。

然而，公共利益的界定通常具有模糊性，以维护社会公共利益为己任的国家并不常常站在公共利益的同一边，往往借公共利益之名行非公共利益之实，或因社会公共利益的不确定性而歪曲公民眼中的公共利益。由于政府财政支出的成本及资金系由民众通过税收的方式提供，因为提供何种公共产品、如何提供公共产品应当由民众来决定。基于此，政府的有限理性需要公众来进行监督，以保障政府职能运行的公共性、服务性和公正性。

因此，将公众的意愿通过有效的表达机制嵌入政府预算的过程是预算法社会本位理念的重要表现形式和必要的抉择。而在某种程度上，参与式预算是一种社会问责模式 (societal accountability)，在这种模式下，公民能够积极地介入预算过程，影响资金分配，使得政府更加负责。学者阿克曼更是认为，以巴西为代表的参与式预算的意义远远超过了社会问责，它是一种“共同治理的问责” (co－governance accountability)，因为，公民不再是从外部或只在社区基层影响政策，而是直接进入政府内部，自己来做决策，与政治家一起进行治理。［4］

(三)破解“免费午餐”悖论的有效手段

信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的:掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在预算实践中，政府因为有限理性的存在而在预算信息的收集方面不够全面，而公众也由于疏于对政府预算信息的了解，而对政府所面临的实际困难不能真切地理解。在这种情势下，公民常常会带有“免费午餐”的倾向，一方面理所当然地要求政府减税，但与此同时又要求政府增加公共服务或至少维持现有的公共服务。

因信息不对称而导致的公民对政府的“误解”需要相应机制的供给予以破解，而参与式预算正是解决问题的一剂良方，它搭建了公民参与预算决策的平台，一方面，政府能够从公民建议中广泛收集信息，根据这些信息制定具有“轻重缓急”差别的预算方案，获得更大的公民支持;而另一方面，公民能够真实地了解政府收钱、分钱、花钱的每一个步骤，体会政府预算决策所面临的艰难选择，则会增强对政府的信任，并在危急时刻与政府患难与共。故而，参与式预算的制度设计无论对于政府还是对于公民而言都是双赢的。

二、参与式预算的实施效果与现实障碍

(一)参与式预算的实践及其成效

公民参与预算最早起源于巴西，并在实践层面引起国际社会的广泛关注并加以效仿。其中，比较成功的做法包括:巴西强调在预算编制阶段通过公众的直接参与和议会共同决定预算，对于一些与公众关系密切的预算项目由公众讨论决定后直接交由政府执行，其他预算内容则由议会审查批准;印度的吉吉拉特 (Gugarat)和班加罗尔(Bangalore)则分别侧重预算审批阶段和评估阶段的公众参与;乌干达则在预算执行阶段实施了参与式跟踪模式。［5］以巴西为代表的域外参与式预算取得了非常积极的成效:其一，它极大地制约了官僚腐败的动机和机会;其二，通过开放让公民社会参与预算决策的方式，降低在预算过程中政治性使用公共资金的可能;其三，扩大了公民参与，限制了国家机器被富人控制，让那些长期实质上被排斥在预算和政策过程之外的穷人和受教育程度的民众获得了影响预算与政策制定的机会。

目前，受巴西参与式预算实践的影响，参与式预算已经在中国生根发芽，各地分别进行了小规模的探索和试点实验。我国地方的探索也可分为三个阶段:第一阶段为浙江温岭的开创阶段。公众参与地方财政预算的实践，率先于2005年由台州温岭的新河泽国两镇启动，将“民主恳谈”引入了财政预算过程;第二阶段为无锡和哈尔滨的试点推行阶段。2006年，中国发展研究基金会选择在黑龙江省哈尔滨市和江苏省无锡市推行的参与式预算。第三阶段为2010年一些地区的推行阶段。2010年4月，河南省焦作市开始探索公众参与财政的改革，将参与式预算分为7个关键环节:信息公开、部门申报、财政汇审、民主评议、专家论证、社会听证、人大审查。2010年9月，温岭市在全市11个镇和5个街道全部推行参与式预算。总的来看，我国的参与式预算探索主要包括两种形式:一是无锡、哈尔滨推行的“公众直接参与模式”，即政府在制定预算的过程中选择一些涉及老百姓切身利益的公益建设项目让公众直接参与，公众通过投票表决的方式，确定项目建设的优先性，从而决定公共预算资金的投向并监督公共支出的使用。二是浙江温岭、河南焦作推行的“人民代表大会引导模式”，将公民参与纳入基层人民代表大会制度框架下，主要特点是激活基层人民代表大会在公共预算过程中的核心作用，同时扩大一般社会公众的参与，由人民代表大会搭建起公众需求和政府决策之间的桥梁。这些具有显著直接民主特征的参与式预算模式，使得公民和公民团体参与预算过程，分享传统上由政府控制的预算决策制订权和其他预算权力，从而触及到预算决策过程的深层机制，开创了中国基层公共预算改革的先河。

(二)参与式预算实施的现实难题

在参与式预算在各国及地区如火如荼地开展并取得积极成效的同时，也面临着一些具有实质挑战性的问题。在实践运用中主要表现如下:

1．地方性困境

从各国实行参与式预算的基本情况来分析，总体而言，各国的公民参与式预算主要都是在地方政府层面开展的，尤其集中在城市或县这一层。这一方面是因为这一层面的地方政府直接面向公民提供公共服务，公民的生活质量深受地方政府供给公共服务的影响，公民既是这些服务的消费者，也是这些服务的资金供给者，因此公民既有动机也有足够的积极性来参与地方的预算决策，另一方面是因为在这一层面开展公民参与预算的参与成本比较低，也比较可行。［6］651然而，这种“自下而上”的参与式预算推行的范围比较狭窄，很难推动深层次的财政预算改革。就中国的很多试点地区而言，参与式预算主要体现在街道和社区层面，而按照我国现行《预算法》的规定，街道和社区以及并非是独立的预算主体，因此这种“参与式预算改革”更多体现为项目决策过程和社区街道发展计划，而非准确意义上的与孙策决策过程。

与此同时，参与式预算在从下往上推进的过程中存在极大的阻力，因为越往高走，就意味着涉及的人群过于广泛，管理半径的过宽意味着“直接民主”的方式难以实施。从某种程度上而言，参与式预算改革只是实现了部分的基层民主，而尚未触及到代议制民主的本质缺陷。因此，如何准确界定参与式预算的适用层级，让自上而下的部门预算改革与自下而上的参与式预算改革能够有效接轨，是当前预算改革实践中的一个重要难题。

2．专业性困境

公共预算不同于一般的个人计划或财务计划，它反映的是政府未来的支出重点和发展方向，其编制和实施过程涉及诸多事项，是一个专业性很强的领域，并且具有在改革发展的过程中越来越强调“职业主义”。这意味着预算参与者必须具备一定的专业知识，才能真正地理解和参与预算决策过程。

在公共预算的强专业化趋势下，公民参与预算面临着极大的困境。这是因为，一方面，与从事预算工作的职业精英相比，普通公民处于知识上的“劣势”，他们很少受到专业的预算知识教育，因此缺乏必备的知识来理解预算决策;在另一方面，预算部门往往将预算文件视为“机密文献”而束之高阁，给公民获取预算信息设置了天然屏障，即使是在预算公开原则的要求下，预算部门公布的预算方案也多半使用的是一种特殊的“官僚语言”，从而产生“外行看不懂，内行不明白”的现象。从经济学成本－收益的角度分析，一旦公民参与预算没有足够的机制激励反而要耗费过多的参与成本，则公民参与预算的积极性则会大大折扣从而影响参与式预算的实际运行。

3．制度性困境

对于一项成熟的制度而言，必须保障该制度运行的可行性、稳定性和有效性。对于参与式预算而言，公民参与能否影响预算决策从根本上取决于参与制度是如何设计的，涉及到与法律法规以及与代议制民主制度如何协调的问题。如果参与式预算游离于制度的框架之外，或在制度的设计中公民未被实际上赋予参与的权利，或参与机制的设计存在问题不能对预算决策产生影响，则意味着该制度的运作流于形式。

参与式预算的核心问题表现为:公民参与预算的领域为何，是全领域的参与还是部分领域的参与?公民参与预算的阶段为何，涉及预算编制、预算审批、预算执行和预算监督的全过程还是部分环节?公民参与预算的方式为何，应采取强约束力的还是弱约束力的参与方式?当前，从各国进行的参与式预算实践来看，大多数还没有纳入制度内的有序规范，缺乏强有力的法律保障。诚然，由于参与式预算的实践模式多样化，且具有一定的“个性化”，很难用一种固定的模式来予以统一，但是从长远来看，通过制度设计来为预算参与提供制度保证以构建稳定的规则体系仍然是必经之路。

三、我国参与式预算的构建及展望

(一)建立直接民主与间接民主的互补机制

当前，从各国参与式预算改革的现状来看，参与式预算只推动到部分“次国家层级”，就中国而言，“自上而下”和“自下而上”的两种预算改革路径中，县级财政恰恰处于两者的交汇点。［7］因此，如何实现二者的协调统一是参与式预算推进的过程中必须解决的难题。

我们认为，直接民主与间接民主之间并不完全对立统一的关系，二者在某种程度上可以实现协调统一。因为就代议制民主而言，如果选举出来的议员能够真正代表选民的利益，那么公民在直接表达意愿和间接表达意愿之间将不存在根本性的冲突。因此，我们应当在实行间接民主的同时，吸收和扩大直接民主的因素，吸纳公民政治参与的热情，从而更好地巩固间接民主的合法性基础，提高民主的效率和质量。就我国参与式预算的具体制度设计而言，在县级以上的预算管理中应采用部门预算作为主要的管理模式，同时建立隶属于人大系统的预算审议专家咨询机构，建立有效的预算听证制度，从而更好地保障预算民主;而在县级以下 (不包括县级)的预算管理中，应采用参与式预算作为主导方式，由公民直接参政、议政、决政的方式来实现预算管理。

(二)嵌入平民化、透明化的参与途径

在参与式预算中，公民往往因为专业化的困境而望而却步，这就要求政府发动公民参与预算的过程中，设计出平民化、透明化的参与途径以保障公民参与的积极性。

首先，政府在预算管理改革的过程中，积极倡导“通晓预算便是好公民”的理念，提高公民参与预算的积极性。其次，政府应当对公民加以适当培训，通过培训使得公民逐渐提升对公共服务的认识和增强获取和分析预算信息的能力，成为理性的参与人。最后，政府应做好预算公开工作，不仅是形式意义上的公开，而且是让人民读得懂的公开。这就要求政府改预算的“官僚语言”为“平民语言”，所公布的预算法案应该具体到项，并真实反映出各个项目资金的使用以及产出，以使得公民真正了解预算。

(三)将参与式预算纳入法制约束的框架

近年来，一些发展中国家开始通过制定法律来约束地方政府在公共预算的过程中吸纳公民参与。在参与式预算的立法模式中，既有直接参与预算的立法模式，也有间接参与预算的立法模式。前者如瑞士，该国家实行直接民主制度，国民能够通过公民投票复决国会法案，其中，“强制性复决”要求，凡是全部或者部分修改宪法以及联邦议会通过的与宪法有关的法律，均需付诸公民表决。［8］这意味着，对于涉及公共预算的议会法案要通过人民复决这一阶段，人民对最终预算法案的颁布具有决定权。而秘鲁则制定了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》，直接规定了参与式预算制度，并明确规定了参与预算协调委员会成员的构成。后者如波利维利亚制定了《大众参与法》 (Law of Popular Participation)规定:“地方在市政层面参与……社会和经济项目的计划”［6］653，即通过公民参与政府经济和社会发展计划的方式从而间接地影响预算决策。相比而言，直接的立法模式更能够保障参与式预算制度的运行，因为它能够保障公民实质性地参与预算过程，而在间接的立法模式中，公民参与计划的过程往往与参与预算的过程是分离的，一旦公民参与形成的计划不能对预算过程产生影响，则意味着公民参与实质上被排除在政府预算之外。

当前，我国温岭市新河镇已经通过了《新河镇预算民主恳谈实施办法》，成为将参与式预算纳入制度框架内的先驱。因此，未来的参与式预算应以在预算法中明确规定参与式预算制度，对于涉及“公共利益”的预算项目明确必须由公民进行决策，而对于一般性的项目则要提升公民在人民代表大会机制中的发言权，将参与式预算纳入法律规范的轨道。

(四)构建多元的参与式预算体系

第一，参与主体的多元化。这要求参与式预算在改革的过程中保持预算主体的开放性。在此过程中建构“社会权力主体制度”［9］，将具有不同权益要求的社会主体纳入预算主体范围内，进而从预算法外部启动对预算权力的制约极为必要。一方面这与社会组织的自身优势相关，许多社会组织从事着满足社会公共需要的事业，具有专业、高效、低成本等优势，而另一方面是因为预算的民主性要求预算权力的相互制衡，而社会权力主体能够成为人大、政府之外的“第三种力量”，进而能够更好地参与预算，推动社会公共利益的运行。

第二，参与范围和阶段的多元化。就参与范围而言，应包括资本性支出和经常性支出两方面，其中，资本性支出应作为公民参与预算的重点领域，因为该领域与公民的生活息息相关，公民的决策正确与否直接关系到其生活质量的高低。就参与阶段而言，也应采取开放的态度，涵盖预算编制、预算审批、预算执行、预算评估和监督的各个阶段。对此，践行参与式预算的前沿国家都有相应的经典实践，它们都为多元参与体系的建立提供了有益的参考。

最后，参与方式的多元化。根据公民参与预算方式的不同，可以大致分为“非政策分享型”的参与和“政策分享型”的参与，前者如公民听证、公民咨询委员会、公民问卷和公民会议等方式，后者如公民陪审团、公民委员会等方式。二者的区别在于前者虽然赋予了公民发表意见的机会，但是他们的意见可能并不能进入决策过程从而不能影响预算决策;而在后者公民参与对政府决策产生的影响要更大和更有确定性。［6］660故而，在多元参与体系的构建中，应合理地设计参与的方式，通过政策分享、协商民主的方式来吸引公民参与，并获得参与的实效。

四、以我国《预算法》修改为契机推动参与式预算的发展

我国的《预算法》及其《中华人民共和国预算法修正案 (草案)》 (以下简称《修正案》)中未对公民在预算过程中的权利进行规定，参与式预算依然停留在各地的小规模试点当中而游离于制度框架之外。综观我国《预算法》的修改，参与式预算所需要的制度基础在我国的《预算法》中还尚未实现，故而应以我国《预算法》修改为契机，为进一步推动我国参与式预算的法治化进程奠定基础。

首先，预算权的分配与制衡是关系参与式预算中公民权利的行使是否具有正当性的基础问题。基于预算法民主宪政的理念，只有对政府的预算权力进行有效限制和制衡，实现公民权利与政府权力之间的“纳什均衡”。然而从我国预算立法的现状看，关于预算权分化和制衡的配置从效果上看还处于虚化状态，表现为政府的预算编制权和执行权处于相当强势的地位，而人大的预算审议和监督权过于薄弱，纳税人无法通过议会真正制衡政府预算的决定权和监督权，此外公民的预算权利被轻描淡写，或鲜有涉及，无法发挥社会公众监督的作用。例如，我国《预算法》关于立法宗旨的具体条文中对公民和人大的职权没有切实的法律保障，使得预算中公民的权利以及人大的审批和监督权形同虚设。因此，我国《预算法》在修改的过程中应建立预算权的均衡分配原则，横向结构中由人大、政府和公民分享预算权力，纵向结构中由中央和地方共享预算权力，确立公民的预算权利的合法地位，构建合理的权力制衡体系。

其次，预算程序是否公开是关系参与式预算能否正常进行的关键一环。制定预算法的根本目的是确保政府能够按照社会公众的意愿来筹集、分配和使用公共资金，而财政的公开透明是实现这一目标的根本保证。“只有在预算透明的、能够适当提供有关财政的准确和全面信息时，约束财政机会主义行为的各种制约手段才会是有效的。”［10］45然而，当前我国现行 《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定，《修正案》虽有改进，但对预算公开被表述为“应当”而不是“必须”，且没有对公开作出明确的法律认定，从而使得预算公开原则缺乏应有的法律约束性。［11］因此，我国《预算法》在修改的过程中应明确预算信息公开制度，规定公开的时间、内容、方式等要素，并构建完善的预算听证制度，以为公众参与预算程序创造条件。

最后，预算责任制度的构建是关系参与式预算能否产生实质约束力的根本保障。参与式预算的制度构建不仅需要为公民提供实现渠道，而且应保障这种参与对政府预算具有制衡效力。然而，现实中缺乏“可归责制度”下的政府可以对公共利益和公民权利随时随地地构成潜在和现实威胁。因此，《预算法》修改过程中要明确政府的法律责任，赋予公众的问责权利，对于关系公共利益的事项，还应基于法的可诉性理念初步建立公益诉讼制度，以保障参与式预算的有效运行。

［1］马蔡琛．变革世界中的政府预算管理——一种利益相关方视角的考察［M］．北京:中国社会科学出版社，2010.

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