建设幸福广东的社会转型挑战与治理模式重构

吕艳红

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

创新社会治理模式，是建设幸福广东的重要内容和关键环节。当前和今后一段时期，广东面临着社会急剧转型的严峻挑战，必须深入分析广东经济社会发展的阶段性特征，准确把握社会发展规律和未来走向，重拾当年经济体制改革“杀开一条血路”之勇，主动顺应转型，有为引领转型，加强社会体制机制创新，力求在保持社会总体稳定的前提下，重构社会治理模式。

一、社会转型之痛:广东社会发展面临的突出问题

经过30多年经济高速增长，广东经济社会结构发生了巨大而深刻的变化，新的社会矛盾和问题不断涌现，不仅具有国际上“中等收入陷阱”共有怪圈，也有中国特有的“转型陷阱”的一般特征，还有不同于其他地方的“广东现象”，对建设幸福广东提出了严峻的挑战。

(一)社会矛盾复杂，群体性事件易发多发

目前广东省的群体性事件数量虽呈下降之势，但事件规模越来越大、参与人数越来越多，影响范围越来越广。2011年增城新塘大敦村事件、陆丰乌坎事件在国内外造成了一定影响。而且事件经常被“省外问题省内化”、“国内问题国际化”、“经济问题政治化”，多数群体性事件参与者提出的要求具有一定的合理性，但常常采取不合法的行为方式。合理要求与不合法行动、无理要求与非法行动相互交织、人民内部矛盾与少数人的严重违法犯罪行为混在一起，给事件处置带来了难度。因劳资纠纷和外来工引发的群体性事件十分突出。庞大的流动人口基数给政府各方面管理带来巨大挑战，其中由外来务工人员引发的群体性事件尤为严重，一些外来务工人员按地缘关系聚集形成的“同乡村”以及由此产生的“同乡会”等，极易煽动、引发起群体性事件。

(二)腐败案件层出不穷，政府公信力和干部形象亟待提升

权力寻租导致的腐败案件呈易发多发态势，反腐倡廉建设面临的问题更加复杂。腐败案件频发，严重损害了党和政府的公信力和形象，削弱了政府的合法性和执政基础，引起人民群众的极大不满，这是政府千方百计和竭力为百姓做实事却得不到民众认可和应有“回报”的重要原因之一。此外，随着公民意识的觉醒，民主政治参与意愿的增强，公众表达民意的方式趋向公开化、多样性，特别是微博的兴起，人人都有话语权，使“举牌哥”、“光头哥”、“口罩男”、“拇指妹”、“区伯”等民众代言人迅速走红舆论。而政府的决策方式及运行机制远未能适应公众的参与诉求，回应社会乏力，致使政府公信力下降。

(三)社会诚信缺失，民间负面情绪蔓延

目前市场机制下以契约为基础的信任关系尚不健全，传统社会中的人际信任却在对物质利益追逐的氛围中逐渐瓦解，社会诚信面临整体性危机。同时，转型时期复杂变化的社会环境，造成整个社会普遍浮躁、焦虑、不稳定，尤其是对社会、政府的不满情绪增多，成为潜在的社会不稳定因素。一方面，物价上涨、房价居高、收入差距悬殊、生活成本巨大等社会问题，导致一些人对社会的现实不满，对未来生活充满焦虑。另一方面，功利主义思潮日渐增长，价值认同趋于异化，自利主义迅速抬头，不断发生的社会冷漠事件呼唤我们对人伦精神的重新审视。如去年发生的“小悦悦事件”、“南海弃婴事件”更是将社会冷漠的话题推到了舆论的风口浪尖。

二、结构变迁与治理模式相对滞后:广东社会问题的根源分析

目前广东社会存在的问题，是经济转轨、体制转型、社会变革过程中长期积累的各种矛盾和问题的综合反映，其形成的原因是多方面的。既有国内普遍性原因，如治理模式的僵化、长期重经济发展轻社会建设、制度创新短缺、教育失误等，又有广东特殊的经济社会地缘环境的原因，如区域经济差距巨大、市场化程度较高而法治化滞后、临近港澳深受外来文化观念影响，等等。综合起来，主要有以下几点:

(一)治理模式未能适应社会变化，出现功能性失调

广东经济高速发展，而政治体制改革滞后，公民权利保障与经济发展不相适应。随着物质需求不断得到满足，人们的民主意识和参政意识也日益增强，对知情权、参与权、表达权、监督权等政治权利诉求日益强烈。社会发展使人的自主性增强，迫切希望获得更多的自由空间和宽松的社会环境，自主决定自己的事务，反对外力的不恰当干预。但我们的政府治理模式却仍然停留于政府大包大揽、自上而下管制和统一安排社会事务，公众缺乏选择空间，导致治理模式与人的多样化、个性化和自主性需求之间的功能性失调，也使政府背负了过多的包袱，一旦出现问题，人们将矛头指向党和政府，政府不由自主地卷入矛盾的漩涡之中，无法充当公正的“裁判者”的角色，无法取信于社会。另外，基层政府治理能力的弱化，使大量社会矛盾和问题无法在基层治理体系内获得解决，形成越级上访、与政府“激情对话”甚至“对抗”等事件。

(二)公共服务供给能力相对不足，收入分配调控乏力

虽然广东省对社会事业方面的财政支出绝对量不断增长，但其所占财政支出比例增长缓慢，甚至在有些领域还呈下降趋势。宏观调控能力相对不力，导致公共服务非均衡发展，收入分配畸型化。如“以县为主”的教育经费投入管理体制，转移支付力度不够，使落后地区教育经费投入不足，城乡教育差距越来越大。另外，由于省级政府在收入分配调整上权限有限，以致调控乏力。主要表现在对一次收入分配的调节力度不足，无法抑制高收入行业 (如垄断行业)畸高的收入，提高低收入人群的收入尤其是农民的财产性收入;对二次分配的调节 (税收和社保)也没有产生明显的效果，如使中低收入者成为所得税的纳税主体;对三次收入分配的调节不力则主要表现没有通过政策手段使慈善事业繁荣起来，使贫穷者得到有效救助。

(三)制度创新短缺，多元治理格局尚未形成

一是利益协调机制僵化或缺失，公民权利得不到保障。从维权的渠道而言，公民维权渠道不畅通。尽管已实行信访、行政复议、行政诉讼等制度，但是复议、诉讼门槛过高，限制过严，导致公民选择重复信访之路。就我国整个行政救济、监督和争议解决机制而言，缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够，使公民自动放弃了解决问题的合法渠道而宁可选择简便可行的聚众上访等方式。二是社会管理体制落后，社会组织发育不良，多元治理格局尚未形成。我国的经济体制、经济运行方式、社会组织形式、群众生产生活方式都发生了深刻的变化，传统的“全能型”、“家父主义”政府社会管理模式已经不适应社会经济的快速发展。在传统的社会管理体制下，政府作为社会管理的唯一主体，既是社会管理的第一责任人，又是社会风险的最后承担者，官与民之间处于直接接触的状态，社会矛盾缺乏中间缓冲地带。广东省目前虽然已有28000多个社会组织，但是全省仍有59%的行业协会未承担政府转移的职能，75%的行业协会未得到政府购买服务。

(四)经济社会地缘环境特殊，出现社会矛盾的“广东现象”

作为改革开放的前沿阵地，广东在经历“华丽转身”的同时，也遭遇到了“成长的烦恼”，出现了特殊的“广东现象”。一是外来人口高度集中，加上落后的流动人口管理方式，引发群体性事件。目前广东实际外来人口超过3000万人，居全国各省份之首，实际管理的人口超过了1．2亿，而相应的管理模式和思维并没有质的转变，一些已经城市化了的社区，对流动人口的管理仍然采用相对滞后的“农村式管理方法”。此外，新生代农民工对自己的身份认定正由农民向工人转变，现有的流动人口管理方式管制有余而服务不足，与新生代农民工寻求“安居乐业”、追求“市民待遇”形成极大反差，农民工难以产生社区归属感。二是开放的环境与制度偏颇之间形成极大反差，引发劳资冲突事件。广东地处改革开放前沿，毗邻港澳，政治社会环境开放，人们对权利和利益的期望越来越高，偏资本型政策偏好和制度安排强化了身份差异和劳资力量对比的不平衡，人们的相对剥夺感和挫折感越来越强烈。加上协商机制的缺失，劳方与资方权利地位的不平衡，缺乏有效的工资协商机制，劳动者权益缺乏有效保障，极易引发劳资冲突事件。

(五)教育失误和社会舆论导向异化，容易出现信仰真空

一是功利教育和竞技教育模式在一定程度上导致人伦精神弱化。总体来看，我国的高等教育和基础教育属于功利教育和竞技教育。教育被认为是获得成功的手段，也是生存竞争的工具。在僵化的应试教育中，人们获得了更多的知识，掌握了技能，却没有形成健康的价值观，甚至忘记了做人的道德伦理，忘记了对真、善、美的追求和是非判断。从深圳市公务员殴打父母事件等可以看到，如果这种教育模式持续下去，将来收获的或许不是成功，而是恶果。二是训导式社会教育和宣传“大而无效”，社会核心价值观缺失。随着改革开放和市场经济的发展，人们思想观念及追求的个性化、多元化，原有的信仰体系逐渐消解，新的价值体系还未建立或健全。目前，政府倡导的核心价值体系内容繁复且虚空，在宣教方式上也基本上是训导式和自上而下单向性的意识形态灌输，所谓的“主旋律”文艺作品也缺乏深入大众的渗透力，现代文明社会就应具有的“爱国、民主、法治、责任”等公民意识远未深入人心。如果人们没有价值观支撑，只剩下对财富的崇拜和对享乐的追求，就必然导致诚信的缺失和道德滑坡，假冒伪劣产品泛滥、欺诈和人际信任危机就是价值观缺失的后果。三是媒体舆论导向异化。广东的平面媒体一向以“开放、敢言”箸称，这对于加强舆论监督是好事，但一些媒体为了在竞争激烈的市场上吸引人们的眼球，过多关注负面新闻，新闻报道主观意识强烈，忽视媒体的客观中立性，给社会、受众和带来了很大的负面效应，不利于社会主流文化和核心价值观的引导。

三、时代呼唤新的认识和实践:社会治理模式创新与重构

在迈向幸福广东的征程上，面对经济全球化和政治民主化的浩荡大潮，面对社会的急剧转型和分化多元并迅速崛起的社会力量，面对既得利益集团拒绝改革、绑架改革的“转型陷阱”，我们必须以马克思主义的认识论和方法论，在把握现阶段存在的社会问题和矛盾的表现形式和成因根源的基础上，以新的认识指导新的实践，找出解决问题的办法和措施，重构社会治理模式。

(一)进一步解放思想，着力发展“开明政治”和打造“阳光政府”

广东市场化程度较高，人们思想较为务实解放，这是广东重构社会治理模式的重要条件和优势所在。进一步推进思想解放，就是要求各级党委政府在治国理政中淡化“革命思维”，强化“执政意识”，少些“斗争哲学”，多些“普世价值”。要重新估价新时期的主要矛盾，在不断满足人民日益增长的物质文化需要的同时，不断满足人民群众日益增长的公平正义和民主政治诉求。必须顺应人民的新期待，加快政治体制改革步伐，重构权力运行体制机制，着力发展“开明政治”和打造“阳光政府”。在民主法治建设的路径选择上，一要加强政治体制改革的“顶层设计”和“路线图”规划，既可“放”又可“控”，尽量减少社会震荡;二要选择若干切入口，可以研究是否可从推进党内民主、改进人大代表的选举和履职制度、培育发展公民社会等迈开步伐;三可考虑设立若干政治特区，选择一些地区 (如深圳前海、广州南沙等)借鉴学习新加坡、香港、澳门、台湾等华人社会的政治制度，切实推进民主政制发展。在加强政府自身建设方面。一要着力转变政府职能，把政府主要职能落实到社会建设上来;二要深化行政审批制度改革，减少权力寻租空间;三要实行政府信息公开，当务之急推进“三公”经费公开和官员财产公开，为社会监督创造条件。此外，还要革新利益协调机制，构建和谐社会关系。健全群众利益协调机制，坚决纠正损害群众利益的不正之风，畅通群众利益表达渠道，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，建立依靠群众、借助社会力量共同参与的矛盾调处机制。

(二)强化以民生为重点的社会事业建设，全面提高广东基本公共服务整体水平

1．加强社会建设政府绩效评估工作，促进政府工作的重心转移

一是要加大政绩考核体系中的社会建设比重，建立激励约束兼顾、以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系。按照导向性、整体性和客观性的原则，根据基本公共服务均等化涵盖范围及发展要求，结合整体考评和类别考评需要，设计一套完整、科学、合理的考评指标体系，全面反映和考评基本公共服务均等化的水平以及体制机制、政策实施效果。二是要引入外部考评机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，保障公众参与的权利，通过外部考评形成倒逼机制，使政府公共服务的提供回归公众本位，有效避免“官意”与“民意”脱节的现象。

2．加大社会建设投入力度，着力推进广东基本公共服务均等化

一是要强化政府公共服务职能，不断增加公共服务总量。重点调整财政收支结构，增加对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通四项“基础服务”以及对生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等四项“基本保障”方面的投入。二是要优化公共服务结构，探索建立基本公共服务多元化供给机制。促进公共服务领域市场竞争机制的形成，提高基本公共服务供给效率。使基本公共服务全面、平等地惠及全省居民，从根本上保障和改善民生。三是要大力推进基本公共服务的均等化，使全民共享发展成果。基本公共服务均等化的制度设计要向农村、欠发达地区和困难群体倾斜，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平。

3．深化收入分配制度改革和产权制度创新，实现包容性发展

努力实现居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步、最低工资标准与职工年平均工资增长挂钩的长效机制，形成公正合理有序的收入分配格局。一是要收缩公有经济的市场战线，并完善垄断行业收入分配规则和监管机制，有效抑制过高收入。二是要积极实施富民计划，增加城乡居民的财产性、转移性、经营性和工资性收入，尤其是要突破现有农村土地集体产权制度和粮食定价制度，大力提高农民的财产性收入。三是要全面实施工资集体协商，发挥好工会和行业协会的作用，建立起三方协商机制，尤其要主动了解新生代农民工在劳资关系中的新困难和新要求;四是加大对困难群众的帮扶力度，建立以城镇低收入居民基本生活费用价格指数为主要依据的城乡低保标准与价格上涨联动机制。

(三)实现治理模式的结构性转型，形成良好的社会治理格局

1．促进社会组织有序健康发展，形成多元治理新局面

一是要加快社会组织去行政化进程。目前，广东的社会组织管理体制改革已走在全国前列，建议实行增量改革，渐进推进，将改革成果固化。二是要大力推行政府购买，探索公共服务多样化供给形式。将原由政府承担的部分公共职能交由社会组织承担，充分发挥社会组织在提供基本公共服务方面的积极作用。三是要率先引入竞争机制，提升社会组织的整体水平。定期对社会组织实施等级评估，并将评估结果与社会组织接受政府职能转移、政府购买服务和公益性捐赠税前扣除的资格挂钩，营造社会组织良性竞争的氛围。

2．激活基层管理能力，将矛盾化解在基层

一是要逐步推进“省直管县”财政管理体制改革，积极推进镇 (乡)财政和村级财务管理方式改革，逐步实现财政管理层级的扁平化，提高基层政府的财力保障水平。二是要继续推行“简政强镇”改革，实现基层政府转型。促进县镇政府转变职能，优化政府组织结构，改善管理和服务方式。三是要加大惩处农村基层腐败案件的力度，重点查处基层领导干部以权谋私、贪污受贿、侵害群众利益等问题，健全基层党组织领导的充满活力的城乡群众自治机制。四要加快城乡社区建设。强化街道社会建设职能，逐步减少和取消经济考核指标。大力培养发展社区“社工+义工”的服务模式，利用社工的专业知识开展活动与培训，以家庭服务中心为平台，为社区居民提供专业化、个性化服务。引导城市社区服务资源向农村延伸。

3．创新流动人口管理模式，促进外来务工人员融入城市生活

流动人口管理模式的创新既要依托于户籍制度改革，更要突破户籍改革的思路，关键在于改革户籍制度背后的“福利差异”。一是要全面提高流动人口服务管理的科学化水平。要将流动人口服务管理纳入到全省社会服务管理体系之内，按实有人口数量建设公共服务项目和配置公共服务资源。继续推进农民工积分制入户城镇工作，逐步把外来人员纳入基本公共服务范畴，重点解决好劳动就业、随迁子女教育、社会保障、住房保障、医疗卫生服务等问题。二是要努力营造流动人口“融得进”的社会氛围。扩宽社情民意表达渠道，充分保障流动人口依法享有知情权、表达权、参与权和监督权;注重吸收流动人口中的优秀代表参与村 (居)、行业、社会组织和社会事务管理;增加流动人口在各级党代表、人大代表、政协委员中的份额，让更多的流动人口参与地方事务的决策和监督，提高其社会地位和政治责任感。

(四)加强和完善公共安全体系建设，维护社会安定有序

1．强化公共安全和应急管理责任，有效应对重大突发事件

严格实施公共安全和突发事件责任追究制度，一是要坚持重典治乱，健全食品安全标准，建立质量追溯制度，转变“以发证为主”的监管思路，倚重常态化的管理模式;落实生产企业的主体责任、职能部门的监管责任、各级政府的领导责任，加大问责和惩处力度。二是要健全突发事件预防预警和应急处置机制，强化应急物资储备供应体系和应急避难场所建设，狠抓应急救援队伍建设。

2．加强网络舆情监管，洞察社会矛盾隐患

一是要加强信息监管，营造健康网络环境。要对国内外敌对势力通过网络进行渗透和破坏、抹黑政府、煽动民心、恶意炒作的行为保持高度警惕，继续加强广东省重点新闻网站、论坛和社会网站管理，提高危机的掌控和预测能力。二是要抢占新兴舆论阵地，提升舆论引导能力。各级党委政府部门应注册并使用微博，主动利用微博发布重大决策部署、突发事件处置情况等权威信息，及时澄清不实传言和恶意猜测，取信于民。还应适当发展网络“盟友”，在“草根记者”和“意见领袖”中发现积极力量，推动他们在热点敏感问题处理上协助政府、引导网民。

3．维护社会治安稳定，增强群众安全感和满意度

一是要深入开展“打黑”“除恶”专项斗争和“三打两建”工作，切实打掉一批横行一方的黑恶势力，铲除一批黑恶势力的“保护伞”，端掉一批制售有毒有害和假冒伪劣食品药品的“黑作坊”、制售假冒伪劣生产生活资料的“黑厂”，收赃销赃的“黑市场”、涉黄涉毒的“黑窝点”。二是要完善社会治安防控体系。深化平安创建活动，建立健全人防、物防、技防相结合的立体化治安防控体系，构建省、市、县 (市、区)际治安卡口监控系统“三道防线”。加强治安复杂场所管控，对群众反映强烈的治安问题和重点地区实行继续挂牌整治。

(五)提升文化软实力，重构社会伦理和主流价值

1．创新教育方式，提高公民素质水平

改变“功利教育”和“竞技教育”的培养模式，融伦理教育和公民意识教育于学校教育和社会教育之中。一要根据各阶段学生的心理特点确定不同层次的教育目标，小学应当重视培养学生良好的生活习惯和完善的品格;中学应将重点转向公共道德知识、道德信念和行为的培养;大学应重点培养学生探究国民精神的理性价值。二要尽快建立定期对学生的道德知识、道德信念、道德能力和道德实践进行全面系统评估的制度和机制，这不仅有助于了解受教育者的学习效果和程度，而且也会为进一步改善教育效果提供依据和保障。三要建立“学校+社会+家庭”的联合教育格局，形成完整的公民精神培养链。并要大力宣传和实践“厚于德、诚于信、敏于行”的新时期广东精神，通过生动活泼和群众喜闻乐见的方式将其融入国民教育和精神文明建设全过程，强化公民意识、社会责任意识、民主法治意识等价值理念，

2．建立惠及全民的公共文化服务体系，全面加强“文化民生”建设

一要实施基础文化设施全覆盖工程，逐步完善省、市、县 (市、区)、乡镇 (街道)、村 (社区)五级公共文化设施网络。实现图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站、行政村 (社区)文化设施全部达标，确保城乡群众能够免费享受各种基础性的文化服务。二要根据各地文化优势和文化需求，规划新建一批代表广东文化形象的重大文化设施项目，树立广东良好的文化形象。着手实施一批新的文化惠民工程建设项目，如公共文化进村入户工程、外来工文化服务工程、珠三角公共文化服务一体化工程等。三要进一步拓展公共文化服务领域，满足人民群众随着物质生活提高而日益增长的基本文化需求，建立起服务优质、覆盖全社会的公共文化服务体系，以“文化民生”提高人民的幸福感。

［1］杜传忠，刘英基．拉美国家“中等收入陷阱”及对中国的启示．理论学习［J］．2001(6)．

［2］孙立平．走出“转型陷阱”．经济观察报 ［N］．2012－02－27(4，5)．