温州市事业单位法人治理结构建设的实践和探索

● 吴家斌

温州市在教育、卫生、文化部门所属事业单位中分别选择了温州华侨职业中等专业学校、温州市中医院、温州大剧院管理处3家作为第一批法人治理结构试点单位。这3家试点单位职工人数较多、公益服务代表性强，有利于探索积累全面改革经验。

温州市改革探索的具体做法有：

一是制定章程。章程是规范单位组织机构和各项活动的基本准则。温州市按照国家事业单位登记管理局印发的章程示范文本的基本框架制定了章程，同时结合各试点单位的实际，对相关内容进行了有针对性地强化。

二是建立理事会。温州大剧院管理处理事会由13名理事组成，其中举办单位代表3名，财政部门、审计局各1名，均由相关部门委派；温州市文化投资集团有限公司委派1名；温州大剧院管理处法人代表是当然理事；经营管理公司和物业服务管理公司各推选1名代表；温州大剧院职工代表2名，通过职工大会选举产生；文化艺术知名人士代表1名，由推荐产生；观众代表1名，经推选产生。理事长由举办单位任命，设副理事长1名，由理事长提名，理事会讨论通过后产生。

温州市中医院理事会由9名理事组成，其中举办单位2人、财政部门1人，均由相关部门委派；温州市中医院党政领导2人，是当然理事；职工代表2人，由职工代表大会选举产生；社会知名人士2人，由单位或社会公众推荐产生。理事长由举办单位委派的理事担任。

温州华侨职业中等专业学校理事会由9名理事组成，其中举办单位1人、财政部门1人，均由相关部门委派；学校党政领导3人，是当然理事；社会知名人士、企业代表、教职工代表、家长代表各1人，由单位或社会公众推荐产生。理事长由举办单位委派的理事担任。

三是建立管理层。单位管理层作为理事会的执行机构，在理事会的领导下履行职责。温州大剧院管理处行政负责人及其副职由举办单位与相关部门提出初步人选，经理事会表决通过，报举办单位任命。温州中医院行政负责人及其副职由举办单位提出拟任人选，经理事会表决通过，报举办单位任命。院长对副院长拟任人选有建议权。温州华侨职业中等专业学校行政负责人由举办单位提名，经理事会表决通过，报举办单位任命；其他主要管理人员由校长提名，经理事会表决通过，报举办单位任命。

四是设立监事会或监事。监事会或监事作为监督机构，负责对理事会、管理层履职情况进行监督。温州大剧院管理处在理事会中设3名监事，均由举办单位聘任。温州中医院监事会由5人组成，设主席1名、监事4名，其中举办单位委派2名，举办单位监察室主任担任监事会主席，另1名由举办单位规划财务处人员担任；医院纪委书记1名，职工代表2名，职工代表由职工代表大会选举产生，均由举办单位聘任，理事和行政领导班子成员不得兼任监事。温州华侨职业中等专业学校监事会由5人组成，设主席1人。其中，举办单位监察室、审计部门各1人；学校党政工负责人、财务管理人员、职工代表各1人，均由举办单位聘任。

通过改革探索，温州市按照决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，提出了“两规约束、四层制衡”的治理模式。“两规约束”是指以主管部门与事业单位签订授权书的形式，把政府直接“办”事业单位的相关职能交给理事会，明确双方职责及授承关系，各司其职，各负其责；事业单位通过章程明确理事会和管理层的职责权限和运行规则，完善激励约束机制，提高运行效率。“四层制衡”是指通过建立健全各项制度，形成主管部门、理事会、管理层、监事会（或监事）四层权力制衡，即主管部门对签约书负责，监管理事会和管理层；理事会对主管部门和利益关联方负责，监督管理层；管理层对理事会和主管部门负责，履行具体管理职责；监事会（或监事）对主管部门负责，监督理事会和管理层。

在改革探索过程中，对于法人治理结构，温州市也形成了一些思考和认识。

1.理事会的运作模式。事业单位理事会的成员与事业单位并不存在直接的权力与利益关系，这与企业公司的董事会有着根本的不同。理事会的运作规则应围绕如何更好地发挥其公益服务职能，不能简单地照搬公司董事会的运作模式，也不能照搬行政机关的决策机制，要结合事业单位的公益属性，深入研究如何明确事业单位理事的权利、义务和责任，深入研究探讨理事会的决策方式，深入研究如何明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，建立一套行之有效的激励约束机制和监督制约机制，来确保理事会的运作。

2.事业单位法人自主权的落实。政事分开，管办分离，落实事业单位法人自主权，是构建事业单位法人治理结构的前提。建立事业单位法人治理结构，必须要理顺主管部门与事业单位的关系，实现所有权与管理权的真正分离，使主管部门只行使所有者（出资人）的职权，即通过委派有关人员在事业单位理事会中担任理事，参与事业单位的决策和监督，使事业单位成为真正意义上的独立法人实体。目前，在相关法律法规不健全的情况下，可通过签订授权协议书，明确主管部门和事业单位在授权和监管、绩效任务等方面具体内容，以协议确定的权利义务关系严格约束各方行为。同时，要强化事业单位章程的法律效用，通过章程落实事业单位法人的财产权、用人自主权、分配自主权等权利。

3.事业单位理事会作用的发挥。理事会的建设是事业单位法人治理结构的核心问题。在切实发挥理事会作用上，除了要建立和完善理事会议事规则外，还要不断提高理事的整体素质。一是强化理事会职权。主管部门在授权书上明确必须经理事会决议方能实施的事项，强化理事会职权。二是增强决策科学性。在规模较大、专业性较强的单位探索组建专门委员会或咨询组，专门委员会使理事会分工进一步细化，代表理事会负责某个相对独立领域的日常运作和决策；咨询组可就重大决策向理事会提供咨询和建议，为理事会决策提供智力支撑。三是增强理事履职能力。定期向理事报送相关信息和材料，加强理事与服务对象的沟通交流，保证理事在决策时能够充分吸收民意，不断提高理事履职能力和水平。四是建立考核激励机制。制定和完善理事会责任追究办法，探索将政府部门委派的理事的履职情况纳入部门年度绩效考核范畴，建立理事奖励制度，对成绩突出的给予适当奖励，激发理事的履职积极性。

4.事业单位绩效评价机制的健全。政府和有关部门对事业单位的监督管理，是事业单位按行为规则和服务标准提供公益服务的重要保证。要同步建立有效的外部监管机制。建议由事业单位登记管理部门牵头，会同行业主管部门、财政、人社、审计等部门，研究制定《事业单位绩效评价办法》，探索建立一套综合公益性宗旨实现程度、财务情况、服务质量、效率效能等多项指标，定性评价与定量分析相结合的评价体系，评价结果可作为经费预算、理事选聘、管理人员任免以及机构编制调整的重要依据。同时，进一步建立健全相关信息公开制度以及涉及重大社会公共利益事项的公示制度，主动接受社会监督，提高工作的透明度。

5.事业单位法人之间适度的竞争。建立起适应市场经济发展的法人治理结构，把事业单位打造成适应市场的法人实体和竞争主体。一方面，要打破事业单位垄断局面，准许同一区域存在多家业务相同的事业单位，准许事业单位跨区域开展服务活动，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，实现优胜劣汰，整合资源。有条件的事业单位法人可组建事业集团，在法人不变前提下，实现资源共享，推动资本扩张，提高整体竞争力和效率。另一方面，鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化。