政府购买公共服务的国际经验借鉴

文/李中英 李军

政府购买公共服务是市场化改革的重要举措。要抓住机遇，加快开展政府购买公共服务的实践探索，争取用更少的成本、更高的效率为人民群众提供更为丰富和优质的公共服务

近期，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，这是公共服务市场化取向改革的重要信号。政府购买公共服务在我国尚处于探索起步阶段，规模小、领域、运作方式单一，但在欧美日等一些先发国家，公共服务市场化运作已经较为成熟，有许多好的经验和做法值得我们学习借鉴。

国际经验和趋势判断

20世纪80年代以来，世界各国掀起了以市场化为取向的公共服务改革浪潮。从各国实践来看，公共服务市场化是大势所趋，目前发达国家公共服务市场化规模巨大，运作方式基本成熟，发展前景十分广阔。欧盟规定，价值超过200000欧元的公共服务，一律公开招标购买。近年欧盟政府采购市场每年规模大约为2万多亿欧元，相当于欧盟成员国GDP的17%左右；美国坚持“以私补公”，政府采购规模居世界首位，2009年合同总额达到3.02万亿美元，占当年全国GDP的20%左右；日本则将购买公共服务作为新一轮刺激经济发展的重要举措。

——政府购买公共服务的活跃领域。各国政府购买公共服务的实践过程中，公共服务的购买起初主要集中于一些简单的“蓝领服务”领域，如垃圾收集、街道清扫等。随着相关措施的逐步成熟，现在绝大部分的公共服务都纳入了政府购买的范围，既包括预防性、基本性的社会服务，也包括发展性、高端性的专业服务。而教育文化、医疗卫生、社会福利、就业促进、环境交通等公共服务是政府购买的活跃领域，具体包括：教育培训、公共卫生、养老服务、残障服务、社区服务、文化与传统保护、科技与就业促进、保障性住宅、城市交通、环境治理和其他政策咨询等。

当然，不同国家和地区对政府购买公共服务的范围大小界定并不是完全一致，比如：在美国，大部分政府职能都有可能成为外包标的。联邦政府层面，主要集中在公共工程领域和国防工程领域；州和地方政府层面，购买公共服务的范围从道理修建到监狱管理，从治安消防到图书馆运营，几乎每一个地方政府的职能都有可能成为签约外包的标的。在香港，政府对公共服务实行分类管理，将公共服务分为核心服务、辅助服务和商业服务三类，其中核心服务必须由政府承担，辅助服务和商业服务可以通过政府购买的方式由社会组织提供。这三类公共服务都通过制定指导目录，对其范围、领域加以规范，厘清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界定。

——政府购买公共服务的方式。根据公共服务内容不同，购买公共服务的模式也不相同。以美国为例，通常采用四种模式购买服务：（1）合同外包；（2）特许经营；（3）用者付费；（4）发放消费券。各国政府购买公共服务的模式总结起来大致可以分为两类三种：第一类是非独立性购买，实质上是政府设立非营利组织来承接自身的管理职能和服务，同时以项目或其他方式予以一定的资金和资源支持。第二大类是独立性购买，包括非竞争性购买和竞争性购买。竞争性购买是目前政府购买公共服务最有效的方式，也是发达国家通用的主要做法。

——政府购买公共服务的机制。大多采用“多方参与、多举并进”的做法推进公共服务市场化，政府、市场、社会多元参与公共服务供给，规划、执行、评价多管齐下，完善操作流程，是政府购买公共服务的重要保障。更主要的是，充分发挥民间组织自治力量，加快推进公共服务机构“去行政化”。如德国立法规定，地方政府只有在社会组织缺失的情况下才有权设立社会机构，社会组织享有社会服务优先提供权。近年来，德国公共服务机构公司化、市场化的趋势越来越明显。澳大利亚政府更为彻底地推进公共服务机构“去行政化”。澳大利亚政府把隶属于原教育、就业和青年事务部的400多家公共就业服务机构民营化，组建全国就业服务公司，与民间机构一起竞争市场。

机遇与挑战

政府购买公共服务是市场化改革的重要举措，以美欧日为代表的发达国家购买公共服务的力度和规模都在加速扩大。与之相比，目前我国政府采购资金规模每年在1万亿元左右，占GDP的比重低于3%，相比较于政府采购的合理规模（占GDP比重15%-20%）明显偏低，潜力十分巨大。

浙江是市场化改革的先行地区，民间投资活跃、民间资本丰厚、民营经济发达，在探索民间资本进入社会领域方面有一些先天条件和优势。近年，浙江在公共服务市场化方面也做了一些积极实践，杭州、嘉兴和金华等地在政府采购、服务外包等方面出台过专门的政策，制定了配套制度，在经费保障、工作机制等方面有探索、有做法、有经验。

——公共服务市场化带来多方面机遇。就政府而言，从“大包大揽”转向“购买服务”，意味着政府职能的有效转变；就民间资本而言，公共服务项目市场风险较小、投资收益相对稳定，为民间资本开辟了更大的有效投资空间；就增长潜力而言，2012年浙江政府采购规模为836亿元，占全省GDP的2.4%，仅为江苏的57.7%、广东的67.8%、山东的77.9%，公共服务领域市场化尚有很大的提升空间。

——对社会组织的承接能力提出了挑战。政府购买服务在给社会组织带来成长机会的同时，也对其承接能力提出了考验。按每万人拥有社会组织比例来看，目前浙江为11个（含备案制社团），全国平均水平6个、日本96个、美国53个。从对社会组织培育的力度来看，广东等地近年来改革登记制度、出台扶持政策、党政强势推动的力度较大，浙江社会组织在职能定位、作用发挥、能力建设、制度环境等方面还有待进一步的提高。

若干政策建议

转变思想观念，政府购买公共服务在理念认识、财政预算、工作机制等方面都与传统模式有所不同，要不断提高认知程度、接受程度、实践能力以适应工作推进的需要。

制定指导性目录，要在准确把握公众需求的基础上，科学确定政府购买服务的种类、性质和内容，并在有条件的地方开展实践探索，争取成为国家层面的试点。

列出负面清单，明确哪些公共服务“不能买”。通常，国际上把有一定安全隐患、会对社会稳定产生重大影响的或者垄断性极强、社会组织或企业没有能力也不愿意去提供的公共作为必须由政府提供的公共服务，比如：国防、犯罪管理、案件审理、传染病防治等。一般来说，事关社会稳定和事关重大的核心公共服务不能外包。

把握优先购买导向，有利于改善民生的优先、有利于现代服务业发展的优先、已具备优惠政策的领域优先。在购买服务内容的选择上，优先发展与公众民生需求紧密相关的公共服务；优先发展与现代服务业相关的教育培训、医疗保健、体育、文化等公共性服务业；优先发展国家或地方出台优惠政策鼓励的领域，比如在治水、治气等领域优先探索开展公共服务外包。

注重操作可行，根据实际操作的难易程度“先易后难”地逐步推进。建议可以选择社会组织或企业供给能力较强的，公共服务标准、流程、产品易于规范、验收、监督的领域先行。可以制定具体时间表，在社区服务、养老服务、文化服务、保健服务等方面率先放开，在医疗、教育、卫生等层面逐渐放开。当然，政府购买公共服务内容是一个变化的动态范畴，可以随着经济社会的发展需求作适当调整。

预防购买腐败，从制度和技术两个层面防范可能出现的权力寻租。制度层面，做到“三严格”：“严格程序、竞争择优”，“严格政府购买服务资金管理”，“建立严格的监督评价机制”。技术层面，针对具体的购买项目，尽可能增加有效的参与者，尽可能让单笔额度变小。