现行农地非农化收益分配不公平的根源与思考*

丁同民

农地非农化收益一般是指农村集体土地转变为建设用地工程中而产生的土地增值收益。但由于农地非农化收益来源的复杂性，农地非农化收益分配就成为一个难题。农地非农化收益分配，是当代中国收入分配的重要组成部分。社会公平正义，是我国分配制度改革的原则和目标。调查显示，农民个人只得到全部征地补偿费用的5% ～10%，村集体留下20%～30%，其余款项则由乡级及乡级以上政府以上占有。［1］。因此，农地非农化收益分配问题，已经引起社会各界的忧虑，受到党和国家最高决策层的高度重视和严重关切。如何让广大农民最大程度的公平分享农地非农化收益，是新形势下加快我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步进程中必须科学回答的重大课题。为此，笔者拟对现行农地非农化收益分配不公平的根源问题进行初探，以期对农地非农化收益分配问题的解决有所裨益。

一、农地法规缺憾

(一)我国现行农地法规关于农村土地征用方面的规定互相矛盾，导致地方政府征地权的滥用

我国《宪法》第十条和《土地管理法》第一条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。此条款强调了征用的前提必须是为“公共利益的需要”，表明只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。如果这种从农地向非农建设用地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属于滥用。《土地管理法》不仅没有对“公共利益的需要”做出明确的阐释和界定，第四十三条还进一步规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，法律规定就陷入两难境地。《宪法》第十条规定:“城市土地属于国家所有”;我国《城市房地产管理法》第八条规定:“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”;第二十二条则规定:“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权，这就将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。可见，这两项条款与《宪法》第十条规定相矛盾。任何单位和个人出于非公共利益的目的申请用地必须向国家提出申请，而国家以所谓的公共利益为由将土地征收后再将其交给建设单位用于非公共利益的建设;或者说，原本为非公共利益的项目一经政府出面立即变为公共利益。这样的逻辑显然是对“公共利益”的最大讽刺。而这正是现行土地征收制度对“公共利益”的理解。［2］我国现行法律关于征地方面的规定存在相互矛盾的地方，给政府征地权的行使留下了足够的空间，往往导致地方政府在巨大利益驱动下滥用征地权，甚至引发了大量的征地冲突事件。全国70%以上的上访案件和67%的农村群体性突发事件均是关于土地收益分配不合理问题的。［3］

(二)土地征用“公共利益”的边界模糊，农地非农化范围无限扩大

我国《宪法》规定，国家征地是“为了公共利益的需要”，但是包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规对“公共利益”没有做出明确的法律界定，从而导致地方政府以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。我国被征土地有91.34%是农用地，土地被征用后，用于修路的占29.11%，用于建工厂的占28.49%，用于城镇建房的占24.16%，用于建科技园区的占8.64%，其他用途占 9.6%。［4］当然，政府的征地行为不排除合法性，但公共利益的模糊性和认定失真确实导致了部分土地资源的浪费和闲置。事实上，我国土地征收采用的原则并不是国际上普遍采用的“公共利益”原则，而是我国特殊的“制度需求”原则。我国的土地征收制度实际是为了满足公共利益要求和制度需求的双重目标，其中大多数情况下是为了满足制度需求。

二、农地主体模糊

(一)现行法规对农村土地所有权的主体未能做出明确的规定，或虽有所规定但与相关法规存在矛盾

农村土地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。新中国成立以来，我国土地制度的不断改革，但农村集体土地的产权至今仍然模糊。我国《宪法》第十条规定:农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”由此可以看出，我国《土地管理法》中的“集体”被界定为乡(镇)、村和村民小组三级，出现了“农民集体”和“集体经济组织”两个概念，而作为村民自治组织的村民委员会又并不具有经营管理的职能，农民在事实上并没有对集体土地真正拥有处分权，家庭联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，但这种集体所有制的土地所有权主体并不明晰。

(二)农村土地“集体所有”边界不清，致使农民农地非农化收益得不到全面保护

我国《土地管理法》第八条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清，造成了农村集体土地所有权产权不明确。由此产生了诸多问题。如，土地征收时农民集体和个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征收及其丧失的土地所有权缺乏必要的知情权、参与权、选择权。与此同时，农地的实际所有权却被各级行政主体多重分割。除村民小组、村、乡可以对农地行使所有权外，县、市(或地区)，省和中央政府也可以对农地行使分配权。从农村集体土地所有权来看，法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是，此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，将集体所有权的主体分为三类:乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，并分别由乡镇农村集体组织、村集体组织和村民小组经营管理所属土地。但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。谁是集体土地真正产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免的造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。农地所有权主体的模糊和缺位，剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会，致使农民不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利，利益主体地位得不到法律的全面保护，农民的农地非农化利益受损是必然结果。

三、农地权能残缺

(一)农村集体土地权能法律界定不明晰，是农地非农化收益分配不公平的法律根源

在农村土地征用问题上，对农地非农化收益分配不公平的种种行为，归根到底，源于农民集体土地的产权界定不明晰。从集体土地的处分权来看，经过30多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。我国《土地承包法》规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，但同时又规定，土地承包经营权“采取转让方式流转的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体，农民土地处分权受集体的制约和限制。但《土地承包法》同样禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地，集体也在相当程度上失去了土地处分权。最为根本的是，无论是集体还是农民的土地均不能直接进入土地市场进行交易。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。政府对国有土地行使审批权、转让权、收益权。这样，由国家法律规定引致的农村土地发展权受限的结果是:土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的农地非农化收益被政府和用地单位分享。

(二)城乡二元分割的土地权能制度，是农地非农化收益分配不公平的制度根源

城乡二元分割的土地权能制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是现行农地非农化收益分配不公平最深层次的制度根源。从表面看，农民农地非农化收益受损是由于土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则是内生于城乡分割的土地权能制度，即使能够按照现行政策对农民实行充分补偿，农民农地非农化收益受损仍然是必然的。国家对集体土地所有权的限制，使集体对其所有的土地并没有处分权，从而导致了集体所有权权能的缺失:在土地征收关系上，集体往往听从于政府的安排，而没有独立的权利。有的学者将这一问题归结为国家所有权和集体所有权的界限不清进而造成集体所有权被国家所有权吸收。在征地实践中，集体所有权主体不清和立法将其授予村民委员会管理的现实，使得农民集体失去了独立的利益代表。事实上，村民委员会难以充当农民集体利益的代表，在集体所有权权能缺失、主体不清的情况下，农地非农化收益分配关系已演变为行政性的利益分配关系。［5］

(三)法定的农地他项权利种类较少，是农地非农化收益分配不公平的潜在根源

农地他项权利，是指农地所有权和农地使用权以外的各种土地权利。目前，我国法定的农地他项权利种类较少。随着我国农地法治的完善和农地利用实践的发展，农地他项权利的种类将会有所变化。国家对农村集体土地所有权的征收并不必然导致农村土地承包经营权等农村土地他项权利的消灭，相反，农村土地他项权利人对其依法占有和使用的农村土地仍然享有独立的请求权，特别是在农村土地承包经营权物权化的背景下，农村土地承包经营权等土地他项权利更应作为土地征用标的予以独立对待，国家在征用农村集体土地所有权应一并征收农村集体土地所有权之上所设定的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到破坏，农民的农地非农化收益分配将得不到有效保障。

四、农地补偿滞后

(一)补偿范围过于狭窄

根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费、地上附着物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，这种补偿只是对与被征收客体有直接关联的经济上损失的补偿，不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产损失，比如残余地分割的损失、经营损失、租金损失等间接损失都未列入补偿的范围，补偿范围过于狭窄。

(二)法定补偿标准太低

根据我国《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费实行“产值倍数”的补偿法，其明显的缺陷在于:以产值作为征地补偿标准没有考虑土地利用方式、种植制度、市场情况等条件，只是按传统的粮经作物来测定前三年的农业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比。另外，征地补偿标准未包含土地的增值部分，与市场经济也不相适应。根据国务院发展研究中心副主任陈锡文的计算:改革开放以来，国家通过低价征用农民的土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失;城市土地及其他所有的生产要素均已按市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走，没有按市场价格计算。为避免当前征地工作中存在的补偿标准偏低、随意性较大、同地不同价等突出问题，新的征地标准将实行征地区片综合价。但从根本上说，征地区片综合价与传统的征地标准并没有实质的区别。

(三)补偿费分配不合理

第一，农村集体组织，不应是农地非农化收益补偿费的终极占有者。《土地管理法实施条例》对土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费的分配作了如下规定:土地补偿费归农村集体组织所有;地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有;安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分，明显有失公平。《土地管理法》虽然规定农村土地归农民集体所有，但是农村集体组织(村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人。现行法律规定土地补偿费归集体组织所有，客观上为村干部“侵吞”失地农民利益提供了方便。

第二，乡镇政府参与农地非农化收益补偿分配，没有法律依据。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者。因而，根本不应参与土地补偿费的分配。

第三，村集体与农民个体之间、农民个体之间的农地非农化收益分配比例混乱。《土地管理法实施条例》对土地补偿费分配规定显得过于笼统，对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，结果造成土地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，分配的依据不同，使用的方式也不同，成为引发农民与村、组之间矛盾冲突的重要原因。

第四，农地非农化收益补偿安置方式单一。《土地管理法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种途径支付:农村集体组织安置的支付给农村集体组织;用地单位安置的支付给安置单位;不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多问题:一是农村集体组织安置是不保险的。所谓农村集体组织安置，无非是农村集体组织利用征地补偿费开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工作，但一旦企业破产，将造成失地农民失地又丢钱，基本生活难以得到保障。二是用地单位安置是不现实的。这种安置方式在计划经济年代或许可以做到，但现在在实际执行中难以操作。尽管有的地方采取了就业安置，但由于失地农民文化程度不高、劳动技能贫乏等特点，往往导致其在就业市场竞争中处于劣势。三是货币安置是不长效的。当前，大部分地方都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。但单一货币补偿安置引发的突出问题是:被征地农民在拿到征地补偿费后，绝大部分农民将其转为消费资金，很少用于再生产，长远的生存将失去保障。尽管有些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，并鼓励农民参加商业保险，但由于安置补助费偏低，并不能有效解决问题。

五、农地救助缺失

(一)农地非农化收益分配异议，诉求存在法律障碍

根据我国现行《土地管理法实施条例》的规定，征收各方只有在对征地补偿标准不能达成一致意见或对补偿标准有异议时才能提出行政裁决，而对征地目的、征地范围、征地安置、征地程序、征地执行、征地费用分配等发生争议时没有提供有效的解决途径。对此，最高人民法院说:现在法院能够审理的关于土地征收的行政诉讼只有补偿，而实际上现在老百姓经常想要起诉的是征收决定，希望法院能够撤销。然而，征收决定按照目前的法律规定老百姓还不能起诉，法院也还不能受理。这其中的法律障碍，是《行政复议法》第三十条第二款。

(二)农地非农化收益争端，解决机制不合理

我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”另外，根据我国的《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定:“土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定可以提起行政复议，行政复议决定为最终裁决。”可以看出，我国土地征收救助方面的这些相关规定，具有明显的不合理之处。根据现行《土地管理法实施条例》规定，针对补偿标准的争议由征收部门裁定(即享有批准权的人民政府)，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，双方的权益严重不平衡，极易造成对被征收人利益的损害。因为各级政府都参与了征地收益的利益分配，由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与第一方的争议显然不妥。政府既是运动员，也是裁判员。这就使得解决农民农地非农化收益争议程序的公正性值得怀疑。

(三)农地非农化收益分配相关当事人，法律责任不明确

我国立法上对相关当事人的法律责任也没有明确的规定，如在征地范围、征地程序、征地补偿分配、征地安置过程中，行政机关出现违法情形，相对人因此而受到损害，或者农村集体组织侵占补偿、安置费用的，应当承担何种责任，法律规定不明确，由此导致土地违法成本过于低廉，农民的农地非农化收益难以保障。“违法”与“处理”比例的显失平衡，致使违法征地行为屡禁不止。

(四)农民维护农地非农化收益，渠道不畅、维权意识淡薄

农民对自己的土地被征收没有发言权、对征地的补偿没有参与决定权、对征地后的安置没有决定权。目前，我国存在多种社会阶层，有着不同的利益需求和社会诉求，多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道，而作为我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织，农民的农地非农化收益诉求难以畅通表达和解决。目前，我国农民合作组织的数量已超过15万个，农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%。但参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%。农民的组织化程度较低，是当前侵害农民权益事件不断发生的一个重要原因。［6］另外，由于农民文化水平较低，对法律法规了解掌握不多，加上信息不对称等原因。所以，当农地非农化收益受到侵犯时，用法律维权的意识很淡薄。参与与诉求表达渠道的不畅和维权成本的高昂，是农民农地非农化收益遭受损失的一个重要原因。

六、农地考核缺位

实践证明，适度的农地非农化，在一定程度上能实现农民的非农化，进而能实现农民的市民化，也能起到节约耕地的作用。数量研究表明:累计国家建设用地与城镇人口的回归系数为0.0099，而累计农村建设用地与农村人口的回归系数为0.0146。也就是说，每增加一个农村人口要占用耕地0.0146公顷，每增加一个城镇人口则只占耕地0.0099公顷，每一个农村人口转为城市人口，就可以节约耕地0.0047公顷。日本的经验也证明了这一点，1964年，日本农业人口占全部人口的44%，1980年下降到18%，而在此期间，日本的耕地反而增加了3%。［7］但是，当前，由于当前没有建立起科学的农地非农化收益考核制度，致使部分官员没有树立起科学的土地利用观。有的认为，我不加紧卖地、下届政府同样会卖掉，从而加紧攒足本届政府的“零花钱”和“私房钱”;有的运用各种手段出售土地换取收入，使本届地方政府把以后几十年的土地收益一次性收取。如此巨大的预支性收益，必然造成土地征收行为短期化。这不仅导致了农村土地的滥征滥用，而且也使下几届政府无法实现土地收益的共享，有时还使下几届政府负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供征地补偿费等等。最让人担忧的是:由于土地储备有限，随着土地使有权的不断出让，地方政府获得的土地出让金等收入将会减少，地方财政将无力支撑地方发展，地方也将会出现无地可供的局面。要解决这一问题，笔者认为，要抓紧建立符合科学发展观要求的农地非农化考核制度，尤其要设置一个地方农地非农化面积的底线，并把耕地的变化情况同官员的升迁挂钩。

以上分析了现行农地非农化收益分配不公的根源，但并不是说，现行农地征收等有关法规和制度并非一无是处。近年来，我国工业化、城镇化的快速发展在很大程度上得益于低成本的农地非农化。有学者估算:改革开放以来，农村土地为工业化和城市化所提供的资本积累达30万亿元，远超过同期所吸引外资的数量。［8］当然，现行农地非农化收益分配制度及其主要模式，也存在一定的不足，带来了一定的消极影响。如，地方政府征地行为扭曲，农地非农化冲动有增无减;农地“寻租”现象大量衍生，农地非农化已成为腐败案件的重灾区;农地非农化面积日趋扩大，耕地与粮食基础严重削弱;农地非农化方式粗放难转，工业化、城镇化持续发展空间受限;政府公信力降低，失地农民贫困群体增加;经济风险蓄积，社会和谐稳定受到威胁。等等。笔者认为，要使农民最大程度的公平分享农地非农化收益，当前和今后一个较长的时期，就应该在加快修改和完善土地管理法及其相关法规，明确规定农民收益的法定最低分配比例;加快农村集体土地产权制度改革，精心设计征地制度改革方案，建立新型的农地非农化收益分配制度;坚持公益性与营利性有所区别的原则，完善农地征收征用制度，培育和逐步开放农村集体土地市场;提高农民的农地发展权意识，尽快确权颁证，给农民以“地权”;深化农村土地费、地租、地价、农地征用价格等改革，加强农地非农化收益管理;建立健全被征地农民基本生活保障基金，完善农村社会保障体系;建立长效的农地征收反馈与监督机制，把被征地农民的生存和发展状况指标与建设项目后期管理绩效挂钩;鼓励各地从本地实际出发，以提高农地非农化收益分配比例为前提，积极探索土地股份合作等多样化的分配形式;建立各级政府的激励和约束机制，把农地非农化收益分配情况纳入各级领导干部的目标考核体系;借鉴国外在农地非农化收益分配方面的基本做法和经验等方面积极探索。

［1］周庆芳.我国农村土地征用制度探讨［J］.世界经济情况，2007，(6).

［2］李牧，耿宝建.论我国土地征收及补偿制度的完善［J］.法商研究，2005，(2).

［3］宋全成.中国城市化进程中失地农民问题及对策——非自愿移民与社会学研究的双重视角［J］.社会科学辑刊，2009，(2).

［4］冯卫星.城镇化进程中农地非农化问题研究［D］.湖南农业大学农业2011年推广硕士学位论文，22.

［5］丁同民.城市化视域下加强我国农村土地征收法治建设的思考［J］.地域研究与开发，2009，(5).

［6］王欣.新农村建设中的农民权益保护问题［J］.攀登，2007，(4).

［7］张宏斌.土地非农化机制研究［D］.浙江大学2001年博士论文，25.

［8］袁铖.城乡一体化进程中农地非农化问题研究［J］.农业经济问题，2011，(7).