广东省公共资源交易市场构建路径研究

■ 林燕新

（湖南工业大学商学院，株洲412008）

广东省公共资源交易市场构建路径研究

■ 林燕新

（湖南工业大学商学院，株洲412008）

建立统一规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的需要，要使广东公共资源交易市场最优，就要厘清影响广东公共资源交易市场发展的问题，通过对公共资源管理工作深入研究和探索，找到合理构建广东公共资源交易市场的路径和方法。

公共资源 交易市场 广东

2012年12月，广东省编办印发《关于推进公共资源交易体制改革的指导意见》，规定省级于2013年上半年，市、县（区）于2013年底前，分别按照“一委一中心”、“一委一办一中心”的组织架构，按照“管办分离、集中交易、规范运作、加强监管、统筹推进”的原则，整合现有资源，构建开放、透明、高效的公共资源交易工作体系，建立“政府引导、市场运作、规范透明、监管有力”的公共资源交易平台和运行机制。因此，寻找构建这一平台和机制的路径成为当前急需研究的课题。

1 公共资源交易定义及内涵

1.1 公共资源交易行为的定义

关于公共资源交易行为的定义，国内学术界一直缺乏比较系统全面的研究。2008年5月，珠海出台《珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法》，对于公共资源交易（市场化配置）行为进行定义，认为公共资源交易（市场化配置）是指公共资源管理部门将自身经营或控制的公共资源委托给政府交易平台，通过公开交易方式进行市场化配置，充分发挥市场的价格发现功能，最终实现资源优化配置的过程。

前湛江市委副书记、市长阮日生对公共资源交易也曾有一个定义，认为公共资源交易是指行政资源和社会公共资源在公众的监督下进入市场，通过有序竞争进行公开透明交易，以此来进行社会资源的市场化配置，实现社会资源再分配。广西壮族自治区招标投标管理局副局长、经济学博士、中南财经政法大学兼职教授梁戈敏认为公共资源交易行为是指政府（广义）为了向社会提供公共产品和公共服务、为公务活动提供物质基础，以及为了确保公共资源（包括财政资金、有形及无形资产）的规范、高效使用及合理流转，按法定的管理程序规范合理选择交易对象并缔结交易合同，完成购买、出让等系列内部行政管理行为和市场契约行为的总和。

1.2 公共资源交易市场的基本内涵

一般认为，狭义的市场定义是市场买卖双方进行交换（交易）的场所。广义的市场是指社会商品交换关系的总和。所谓交换关系总和，既包括管理市场的法律制度，也包括由不同的狭义市场场所组成的市场体系。完整市场体系包括消费品、生产资料市场等有形市场以及金融市场、劳动力市场、技术市场等无形市场，由这些有形的与无形的市场共同组成一个相互联系、依存、制约和促进的有机统一体。市场体系的统一性、开放性、竞争性、有序性是市场有效的前提，公共资源交易市场作为市场体系的组成部分，具有其他市场共性，又有其特殊的性质。

广义的公共资源交易市场是公共资源与一般市场资源交换的全局，是公共资源与一般市场资源交换关系的总和。狭义的公共资源交易市场定义是指公共资源与一般市场资源进行交换的场所，按照买卖方身份包括政府工程、物资及服务的采购市场和政府（公共）资源出让市场两类。

目前，全国各地纷纷建立的公共资源交易中心多属狭义的公共资源交易市场。截至今年7月，全国已建立县级以上公共资源交易市场730个，其中省级市场8个，市（地）级市场159个，县级市场563个。

2 广东公共资源交易市场发展状况

广东省为了贯彻国家深化公共改革，加强全省公共资源交易工作的组织领导和协调，推动建设统一规范的公共资源交易市场，成立省公共资源交易工作委员会，由省委常委、常务副省长任主任，委员会的日常工作由省财政厅承担；同时还组建直属省政府的省公共资源交易中心。目前，广州、珠海、佛山、惠州、肇庆、韶关、江门、阳江、茂名、湛江等地也已建立，其余市、县（区）将于年底前筹建。广东省地方公共资源交易平台建设主要以珠海、惠州、佛山为主要构建模式。

2.1 珠海公共资源交易平台构建现状

2.1.1 体制创新

2013年3月，珠海市机构编制委员会下发了《珠海市政务服务与公共资源交易管理体制改革创新的实施方案》，按照“强化服务、改进管理、提高效能”的要求，进一步深化政务服务与公共资源交易管理体制改革，根据“两委两局两中心”的改革思路，整合现有行政和管理资源，理顺政务服务与公共资源交易管理体制，构建“决策—管理—执行”相分离又相协调的互动服务平台，全面建立管理规范、功能完善、办事公开、监管有力、运行高效的政务服务与公共资源交易管理新格局。

2.1.2 工作职责

（1）执行国家、省、市相关政策，负责全市公共资源交易平台建设，发挥市场在公共资源交易的基础性作用，确保公共资源交易市场有序、规范、高效运转。

（2）承担下列五类公共资源交易项目进场交易。第一类：政府采购，医疗药品、器械及耗材采购，财政性资金资助项目中介服务机构的选定；第二类：政府投资或使用国有资金、依法必须招标的工程建设项目招投标；第三类：土地使用权出让，划拨土地使用权转让，国有企业、集体企业、公有经济占主导的企业土地使用权转让；矿业权出让、转让；第四类：特种行业经营权、出租车经营权、城市占道经营权、路桥和街道冠名权、大型户外广告经营权出让或转让；司法或行政机关罚没物拍卖；政府特许经营；保障性住房的商铺、机关事业单位房屋租赁或资产处置；第五类：其他依法必须以招标、拍卖、挂牌等竞争性方式进行交易或不宜由市场承担的公共资源交易项目。

（3）制定公共资源进场交易业务操作规程，建立和完善内部管理制度。为公共资源交易活动提供场所、设施和服务、核验市场主体、中介机构资格及进场交易项目资料，为公共资源交易主体提供信息咨询服务。

（4）珠海市综合评标专家库整合、管理；市公共资源数据系统的建设、维护和管理。

（5）见证公共资源进场交易全过程，确认交易结果；为公共资源交易行政监督工作提供监督平台，及时向有关部门报告并协助调查违法违规交易行为；组织协调有关部门对公共资源交易活动进行监管，协助处理交易投诉。

（6）建立公共资源现场交易信用和纪律档案；收集、存储和发布公共资源交易信息；整理、保存交易过程中的相关资料备查；对市场交易信息进行分析，为规范全市公共资源交易市场管理提出意见和建议。

2.1.3 平台特色

一是构建沟通畅顺、科学高效的决策平台。为建立健全部门主动沟通、主动协调、主动联系的工作机制，设立珠海市政务服务管理委员会、珠海市公共资源交易管理委员会，简称“两委”，主要负责政务服务与公共资源交易相关重大事项的组织领导和决策协调工作，以决策机制和磋商机制保障各部门间的协调与合作。“两委”按一套人员运作模式运作，主任由市长兼任，常务副主任由分管副市长兼任，副主任由市政务服务管理局（市公共资源交易管理局）局长兼任，市发展改革局、监察局等19个部门为成员单位。

二是构建部门联动、监管有力的管理平台。为优化审批环节，规范公共资源交易规则，强化组织协调职能，分别将现珠海市行政服务中心、珠海市公共资源交易服务中心更名为珠海市政务服务管理局、珠海市公共资源交易管理局，“两局”合署办公。隶属市政府管理，主要负责全市政务服务促进工作；协调促进审批职能部门优化审批流程；组织协调有关部门拟订或编制公共资源交易规则、管理制度和进场交易项目目录；承担管委会的日常工作。

三是构建规范运作、优质服务的执行平台。为全面优化政务服务环境，有效利用资源，构建开放、透明、高效的政务服务与公共资源交易工作平台，设立珠海市公共资源交易中心，通过将市建设工程交易中心、市政府采购中心、市土地房产交易中心人财物及市产权交易中心公益性服务职能和人员整合，组建珠海市公共资源交易中心，副处级建制，下设建设工程、政府采购、产权交易、土地房产等六个部门，隶属市政府，由市政府委托珠海市政务服务管理局（珠海市公共资源交易管理局）管理，主要承担公共资源交易平台、专家库、公共资源数据系统的建设、维护和管理工作。

四是构建多方协作，合力推进的联动平台。推进区、镇（街）政务服务与公共资源交易体制改革工作，并逐步将政府有关部门承担的公共资源交易项目纳入公共资源进场交易范围，进一步完善公共资源交易平台。

2.2 广东省级公共资源交易平台构建现状

2.2.1 体制创新

7月16日，广东省公共资源交易中心正式挂牌成立，这是国内第8个省级公共资源交易平台。按照广东省公共资源交易体制改革指导意见，广东省整合了省机械设备成套局、省政府采购中心、省医药采购中心的相关职能和编制组建省公共资源交易中心，正厅级，公益一类事业单位。

2.2.2 工作职责

主要业务有省级政府采购，全省医疗器械和耗材采购，省级政府特许经营项目招标，司法或行政机关罚没物拍卖、法院涉诉资产拍卖，财政性资助项目中介服务机构选定等5大类。包括土地使用权出让，划拨土地使用权转让，国有企业、集体企业、公有经济占主导的企业土地使用权转让，矿业权出让、转让，司法或行政机关罚没物拍卖、法院涉诉资产拍卖，政府特许经营，国有产权交易等12项交易项目“将逐步纳入进场交易范围”。对已借助广州市公共资源交易平台进行交易的省级工程建设、矿业权出让等项目，暂不划归省级公共资源交易平台进场交易范围。对已借助市场化交易平台进行交易的文化产权等项目，原则上不再纳入公共资源进场交易范围。

2.2.3 平台特色

广东省公共资源交易中心提供“一户式”管理、“一网式”运行、“一站式”服务，并与广东省网上办事大厅、省公众联合征信系统、省预防腐败信息系统等对接，形成上下贯通、互认共享的政府服务网络体系，用创新的体制、科技的手段打造科技防腐平台。同时广东省公共资源交易中心还将整合工程建设、水利、卫生行业审查、交通等主管部门的评标专家库，组建公共资源交易综合评标专家库。

3 对策与建议

经过多年的发展，广东建成了多种行业领域的多专业交易机构，形成了政府行政部门发挥各自职能、齐抓共管的格局。但这种格局随着市场经济逐步完善和政府公共资源种类、数量、金额的快速增多，也暴露出诸多的问题，如监管体制不完善，管办不分、职责不清；进场交易各方及相关中介机构主体行为不规范，容易出现弄虚作假、围标串标等违法违规行为；交易过程无法做到全过程监督；不能形成有效资源共享和建立统一的诚信体系等问题。针对存在的问题，笔者提出如下对策及建议。

3.1 健全公共资源交易法律制度

目前，公共资源交易相关领域法律法规还不够健全，主要法律制度有《招标投标法》和《政府采购法》。然而，本属于同一范畴的公共资源交易活动，却由《招标投标法》和《政府采购法》两个法律进行调整，调整范围、宗旨、目标都几乎相同，形成“两法”并行的共管格局，是造成当前公共资源交易市场分割、市场无序失灵、多头管理、监管越位、缺位及错位等现象的重要制度根源。

广东应针对如何对执行公共资源交易及政策制度情况监督检查，对公共资源工作流程全过程实施监督管理，对公共资源交易项目审查意见备案，对公共资源交易市场准入、投标人、中介机构及其从业人员审核把关，对公共资源项目有关部门如何进行跟踪管理，对受理公共资源交易活动的投诉、举报，协调的处理，对公共资源交易中违法违规行为进行查处等事项，尽快出台《广东省公共资源交易条例》，同时推动国家将“两法”资源进行整合，尽快起草颁布《公共资源交易法》。

3.2 建设统一公共资源网上交易系统和交易机制

要实现公共资源交易管理普遍应用的前提是系统电子商务管理法规和技术标准统一。为此，广东要率先制定公共资源交易电子管理法规和统一技术标准，整合现有的信息发布和监管系统，建立全省统一的公共资源交易网，统一发布政策、信息，统一提供咨询、查询服务，减少工作环节，提高工作效率；建立全省统一的公共资源网上交易系统，横向贯通各行业公共资源交易项目，纵向延伸至省市县三级公共资源交易活动。

同时建设“全省统一综合评标专家库”和“全省公共资源交易企业信息库”，作为网上交易系统的信息和数据基础，实现全省评标专家资源共享。评标专家的抽取、通知、确认全部由系统完成，确保专家信息的保密和专家使用的规范。

通过全程无纸运行、系统控制、安全保密、系统联通的设置，大力推行电子招标、远程异地评标、网上审批、电子监察、企业不良行为信息网上公告等做法，促进公共资源交易活动公开透明、高效有序。

3.3 建设公共资源交易管理目标考核体系

从业务管理、规范服务、服务对象评议、职业道德等方面，对参与公共资源交易管理监管部门及公共资源交易中心的人员和各市场主体进行考核，推动公共资源交易管理步入更加科学完善的发展轨道。

3.4 推进公共资源交易诚信体系建设

研究制定公共资源交易信用体系建设办法，出台信用调查、信用评级、信用记录、失信惩戒等信用诚信体系管理规定，规范公共资源交易过程中各方行为。同时建立交易参与人资料库，全面、及时记载招标人、投标人、评标人等招标活动当事人的违规记录，建立履约跟踪制度，切实规范其在招投标活动中的行为。

3.5 拓展公共资源交易领域

公共资源涉及领域比较广，既有数额较大项目，也有众多的小、广、散项目，其表现不仅仅是产权，更多的是特许经营权、使用权、冠名权、租赁权等。要科学编制公共资源交易目录，做到政府投资和使用国有资金的公共资源项目应进必进，并逐步扩展进场交易范围。

从2008年，珠海就尝试这方面的努力，新修订《珠海市公共资源市场化配置目录（2013-2015）》，形成了11个一级目录，62个二级目录，拓展公共资源领域，包括市政事业特许经营权、公共场地租赁权、缉私罚没资产处置权、广告设置权、出租车营运牌照经营权、小汽车吉祥号牌竞价发放等。

3.6 切实规范乡镇公共资源交易

全省各地需明确规定凡使用政府财政性资金、村（社区）集体资金的各类基建工程招投标和货物、服务类采购项目，以及涉及国有资产、集体资产处置的项目，都必须统一进入公共资源交易系统进行公开交易；对一些因主观故意肢解项目而规避进入公共资源交易市场的行为，要依法予以查处。

[1][美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2][美]R·科斯,A·阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海译文出版社,1999.

[3] 林燕新.珠海:公共资源配置市场化[J],产权导刊,2010（1）

[4] 建立统一规范交易市场 提高公共资源配置效率[M].北京:中国方正出版社,2012.

[5] 阮日生.深化我省公共资源交易监督管理体制改革,南方日报,2012.3.24.

[6] 粱戈敏.中国公共资源交易管理——理论、实践及制度创新研究[M].北京:经济科学出版社,2013.

[7] 高卫斌.公共资源交易管理的规范化研究[J],产权导刊,2013（4）

珠海市公共资源交易中心）