破解四川土地资源瓶颈制约

□杨 颋

土地是不可再生资源，当前四川城乡建设用地需求不断扩大。如何让有限的土地资源创造出无限的价值？

随着工业化城镇化的快速推进，建设用地需求刚性上升，我省土地资源严重不足的矛盾日益突出。能否破解土地资源瓶颈制约，直接关系我省经济持续快速增长。

▍现状：耕地和建设用地整体十分紧张

·宜居土地偏少

尽管全省幅员面积高达48.5万平方公里，但适宜人居的平原和丘陵只有8.81万平方公里，仅为整个幅员面积的18.2%，远远低于全国40.6%的平均水平，加之我省人口众多，宜居土地偏少，土地资源人均占有量偏低，使耕地和建设用地整体上十分紧张。

·耕地资源短缺

按照国家统计局发布的数据，目前我省耕地面积仅为8921.1万亩。由于耕地资源短缺，加上工程性缺水，我省粮食存在很大的供需缺口。为满足酿酒、饲料和制药等工业需求，每年要从省外净调入数百亿斤粮食。与此同时，农业劳动力人均占有耕地仅4.3亩，不仅远低于人均15亩的最低规模经济标准，也明显低于人均6.5亩的全国平均水平。由于规模不经济，严重影响农业生产的比较利益。

·地域差异较大

我省地貌类型复杂多样，山地、丘陵、平原和高原分别占全省幅员面积的77.1%、12.9%、5.3%和4.7%。林牧地集中分布于盆周山地和西部高山高原，占总土地面积的69.2%。全省85%的耕地分布于东部盆地和低山丘陵区，70%以上的园地分布于盆地丘陵和西南山地。交通用地、居民点及工矿用地，集中分布在经济较发达的平原区和丘陵区。由于经济发展和资源分布的地域差异较大，成都平原的土地供需矛盾最为突出。

·土地粗放利用

一是农村居住用地粗放。农村居民点用地总量偏大，布局分散，人均居住用地高达228平方米，相当于城镇人均居住用地20平方米的10倍以上。农村人均居住用地高达85平方米左右，远远超过国家规定的居住用地标准35平方米。大批进城农民工在城乡之间两栖流动，一方面导致农村常住人口不断减少，另一方面又导致农村宅基地总面积不减反增，“空心村”造成农村居住用地的极大浪费。

二是城市建设用地粗放。全省18个大中城市，除攀枝花和内江外，其余城市建成区面积都已达到或超过城市建设用地面积。许多地方节约利用土地观念不强，在用地规划上粗放浪费，各地普遍出现新城、新区快速扩张，城镇低密度、分散化扩张态势，城镇住宅中别墅和低层建筑的比例偏高，也导致土地资源浪费过大。按照每平方公里容纳1万人的标准，我省18个大中城市，一半以上主城区人口密度都明显偏低。不仅导致土地利用效率低下，也无法充分发挥城市的集聚效应。

三是产业园区用地粗放。一些地方片面追求招商引资进度，在招商引资中为争取更多的项目落户本地，竞相压低地价，导致工业用地开发利用强度普遍偏低。一些投资者钻地方急于招商引资的空子，打着建设花园工厂的名义廉价圈占土地。一方面是建设用地总量出现“寅吃卯粮”，另一方面则是大量土地圈而不建，长年闲置浪费了有限的土地资源。目前，我省产业园区每亩土地的投资强度在100万元以下，不到东部沿海地区平均水平的一半。

▍破解途径：开源节流，提高土地利用效率

根据我省土地供需之间存在的主要问题，应坚持开源与节流并举，大力提高土地利用效率。

·挖掘农村居住用地潜力

“农民变市民”可人均腾出200平方米居住用地，农民集中居住可人均腾出50平方米以上的居住用地。要通过按期退出承包土地、统一城乡住宅市场和健全社会保障体系，破除户籍制度障碍，鼓励农村人口向城镇迁徙。要结合新农村建设，努力形成人口适度集中居住和节约用地的新型农村社区。通过采取上述措施腾出的农村居住用地，将成为补充农村耕地和城市建设用地的主要来源。

·试点耕地异地占补平衡

现行政策之所以不允许耕地异地占补平衡，其主要目的是为了有效保护耕地。因为占用的耕地和通过土地整理、宅基地复垦新增的耕地，在土地质量及灌溉条件上差异较大。为此，应考虑以大幅提高占补平衡比例为前提，开展耕地异地占补平衡试点。即通过宅基地复垦和土地整理，在落实高标准农田和水利设施建设资金的前提下，每增加1.5-2亩耕地，允许在异地新增1亩建设用地，以迅速增加耕地数量和努力提高耕地质量为补偿，促进土地资源的合理流动。

·提高产业园区用地门槛

严格产业园区用地的投资强度、产出率和容积率等约束性指标，提倡建造多层标准厂房和多层仓库，倡导生产建筑向空中发展。推进项目建设规模化，保障科学发展用地需求，使每宗建设用地都最大限度地提高投入产出比。加强事前控制和事后调节。凡在规定期限内达不到约束指标的，应按合同规定给予严厉处罚直至收回土地使用权。

·积极发展节地性住宅

城市建设要环境宜居与资源节约兼顾，在科学规划的基础上，积极推进立体式土地集约开发模式，鼓励支持城市建设由“摊大饼”转为“搭积木”，合理提高城市建筑容积率，倡导多建高层公寓。在开展房产税试点中，建议按住房占地面积而不是建筑面积确定起征点和税率，鼓励居民购买高层住宅。

·开展城市上山试点

只要地理位置和地质条件许可，就要积极利用丘陵的坡地发展城市建成区。通过减少耕地占用和改善城市景观创造的价值，将显著超过城市上山增加的建设费用。（作者单位：省经济信息中心）（责编：李静）