农村土地流转面临问题探析

蔡君明

（上海市青浦区夏阳街道统计站，上海 2000 03）

近年来，上海青浦区夏阳街道充分利用本地农民非农就业充分、土地承包经营权流转意愿强的有利条件，因地制宜、合理规划，以加强土地流转管理为抓手，积极引导土地经营权向优质企业和种田能手集中，农业产业化、标准化水平逐年提高，有效促进了农业生产效益和土地产出的提高。但由于土地管理机制欠完善、农业用地供需矛盾突出、专业农民和专业合作社缺乏、土地流转指导价与市场脱轨、土地管理中司法缺位等原因，在土地流转和经营过程中还存在着许多问题有待进一步解决，在土地流转过程中如何保障农民利益、增加收入的制度模式还需进一步探索。

一、部分土地流转合同价格过低

由于历史原因，部分土地流转合同存在面积过大、期限过长、价格过低的问题。至2012年底，青浦区夏阳街道价格在每亩80 0元以下的土地流转面积有27 92亩，占全部土地面积的19%，与政府指导的每亩1200元差距过大。农民要求提高流转价格，而经营者又以合同为依据不愿提高，由此而引起的纠纷日益增多。

二、土地流转收益存在风险

由于大部分土地经营者都没有抵押物或支付押金，流转费“先付后用”的支付原则也屡有突破，甚至出现了一些恶意拖欠的现象，土地流转收益存在着较大的资金安全风险，有些已经造成了集体损失。至2012年底，夏阳街道土地流转费拖欠额累计达到了22 0万元，涉及合同9份。

三、土地转租行为较为普遍

由于以往的土地流转较为分散，土地管理部门对流转对象的选择、土地经营的内容和行为等都难以掌控。一些经营者缺乏农业经营能力（或动机不良），在承包了大量土地后，并没有组织规模化经营，而是将耕地转租给外来农户分散经营，一方面获取财政补贴，另一方面赚取租金差价。至2012年底，夏阳街道至少在38块流转土地上存在转租行为，涉及合同面积49 42亩。当地群众对土地转租行为十分反感，由土地转租造成的社会矛盾日益突出。

四、违规用地现象时有发生

许多外来农民通过转租等方式取得土地经营权后，为了解决生产和居住问题，在所经营的土地上搭建窝棚，环境卫生、安全隐患突出。还有一些经营者，在承包土地后不按照合同约定经营土地，而是将土地移作他用，在农业用地上堆放物品、硬化土地、甚至建造房屋，目前夏阳街道在农业用地上有建筑物的合同有31份，涉及合同面积48 65亩。

五、土地流转恶意竞争日趋激烈

夏阳街道实行土地集中流转后，使得各类土地经营者对获取土地经营权的竞争行为公开化，一些单位和个人不惜通过各种手段获取土地经营权，一旦取得经营权后，便不想退出（不管经营状况如何，合同如何约定），提出了各种无理条件，阻挠土地的有序流转和经营。至2013年初，夏阳街道共有到期未续签合同59份，涉及面积30 13亩。

六、农户委托流转阻力较大

为了有利于农业向产业化发展，街道鼓励农民将土地集中委托村委会统一流转。但一些村民小组缺乏对政府和村干部的信任或眼前利益的诱惑，不愿将土地进行长期委托流转，而选择自我流转，或要求提高价格和缩短委托期限。至2012年末，夏阳街道实行统一委托流转的土地面积为70 11亩，还有75 11亩流转土地没有签订委托协议，实现土地集中管理的难度较大。

七、历史遗留问题解决难度大

对历史遗留问题的处理，一直停留在协调和调解阶段，对司法诉讼也没有一个好的预期（各村都有一些经验和遭遇）。对一些重点问题的处理仍困难重重，王仙村康准园林的价格过低、金家农家乐的流转费拖欠、新阳村某村民的土地转包等重大、典型问题的调处仍无法取得进展。甚至出现了新的流转费拖欠和土地转租行为。

八、集体土地的权属界定还有待完善

集体土地权属及用途界定还存在以下问题：一是规土部门对农村集体土地的确权工作还没有完成，农业用地权属的确定一般以各村级组织的历史台账为主，其中夏阳街道86 7亩以资产出租土地的属性需要进一步确认；二是部分地区农户自留地的使用权界定还不完善；三是一些街道集体建设占用村组农业用地的问题还需进一步处置；四是由于部分农业项目建设使得村组边界发生变化。由土地用途和权属引发的各类纠纷也越来越多。