论转变经济发展方式对领导干部政绩考评机制创新的诉求

吴大兵

（重庆社会科学院，重庆 400020）

转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，它必然贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，是一项系统工程。转变经济发展方式需要通过各种途径来推动。领导干部的政绩集中体现在对经济社会发展所作的贡献之中。作为在这一推动作用中最主要的主体而言，领导干部政绩考评于其中具有关键作用。因此，深入研究转变经济发展方式对领导干部政绩考评的诉求，不仅是更好地实现经济发展方式转变的需要，也是更好地完善领导干部政绩考评机制之必要。

一、转变经济发展方式呼唤领导干部树立正确的政绩观

领者，带路也；导者，指引，启发也。在革命战争年代毛泽东同志针对党的领导干部曾指出:“我们是革命战争的领导者、组织者，我们又是群众生活的领导者、组织者。组织革命战争，改良群众生活，这是我们的两大任务。”[1]在社会主义现代化建设过程中，江泽民同志强调:“领导干部对党和人民的事业负有重要领导责任。”“所谓领导，最根本的就是要把党的理论和路线方针政策贯彻到群众之中，为群众所掌握，从而实现对群众的领导。”[2]这就是说，在社会主义现代化建设中，领导干部是龙头，是舵手，是推动经济发展方式转变的关键所在。经济发展方式的转变自然是经济社会发展到一定阶段的必然产物，但实现经济发展方式的转变归根结底是依靠人这个因素来实现和保障的。领导干部特定的职责和使命，使其成为经济发展方式转变的关键所在，特别是领导干部的政绩观，直接影响和制约经济发展方式的转变。政绩，是指领导干部施政的成绩和贡献。政绩观，是指对领导干部施政成绩的总体看法和根本观点。政绩观不仅直接反映领导干部的思想认识，同样也集中反映领导干部的行为价值取向。因此，不同的政绩观，势必对领导干部的思想和行为产生重大的影响和作用，进而关系到党和国家事业的兴衰成败。评价领导干部政绩观的唯一标准就是看它是否符合科学发展的基本要求。转变经济发展方式，是立足我国经济社会发展的实际作出的科学判断和实践发展的必然选择。思想是行动的先导。领导干部的观念无疑是影响经济发展方式转变的重要因素之一。

在当前的实践中，有的领导干部的政绩观念还存在或多或少的不足乃至错误，比如，不能正确处理经济社会发展“好”与“快”的关系；缺乏从整体和全局的视角上理解和把握转变经济方式的目的和要求。于是有的领导常常为了不正确的政绩观的实现而脱离实际，重眼前，轻长远，重速度，轻效益。在这样急功近利思想的指导下，搞表面文章、形象工程。改革开放30多年的成功实践昭示我们，改革本身就会有一个阵痛过程，改革是否成功，最重要的是如何克服一些阻碍发展的思想观念。很明显，转变经济发展方式的难点就在如何树立正确的政绩观。也就是说，领导干部应该在经济发展过程中，通过深刻把握和遵循经济发展规律，深刻理解和准确把握环境的变化，紧密结合实际和发展的目标要求，切实树立科学发展理念，进而科学判断、科学决策，促进和保障经济发展方式转变的实现。

树立领导干部科学的政绩观，除了学习教育、实践锻炼外，就当前来说，还有一个最重要的环节就是要科学运用领导干部政绩考评的结果来引导和“倒逼”。具体来说，可从以下几个方面来实现:

一是严格运用考评结果，检查目标的实现。考评的首要目的就是检查既定目标工作的实现情况。领导干部政绩考评从内容上看是对其“德、能、勤、绩、廉”的全盘评价，说到底就是对领导的素质、能力与行为结果的全面衡量，这样的衡量使领导干部的“言”、“行”过程始终置于各考评主体的审视和监督下，从而促进领导干部在公权的使命要求下与自我价值的实现中，努力规范自己的行为，创造自己的政绩。做好科学分析和评定考核结果，一方面，要科学地认定政绩。按照既定的计划、目标要求，通过科学的考核指标、考核方法、考核主体等的共同作用，一一切实检查目标的实现度。另一方面，要科学地评定考核结果。影响领导干部创造政绩的因素是多样的，如自然条件、基础条件、主观动因等，因此考核机构在认定政绩时要充分考虑领导干部条件的差异、主观努力的程度、工作后劲、执行政策情况，努力做到全面客观准确，特别是在认定政绩时，要正确处理好领导干部的“功劳”与“苦劳”、“显绩”与“潜绩”、“实绩”与“虚绩”、“个人政绩”与“集体政绩”等之间的关系，也就是说，要从科学发展的需要，从转变经济发展方式的实现需要，看“真绩”，这样真正使能者上，庸者下，调动广大干部的积极性。

二是严格运用考评结果，作为选用干部的依据。对领导干部政绩考评的本身仅仅是工作的环节，但考评的过程和结果，不仅是对考评对象工作成效的评价，更是与考评对象的进一步晋升、奖惩直接相连。这样，考评对象就会通过考评的监测、引导、激发、督促和推动，更好地开展工作，争取更大更佳的成绩，这是考评工作本身所具有的激励功能。一段时间以来，领导干部的政绩考核没能合理运用，或者仅仅重视“显绩”，忽视“隐绩”，或者重近期，轻长期，这些都是转变经济发展方式前行中必须解决的问题和突破的困境。就检查目标的实现来看，领导干部政绩考评结果的运用，应当集中做好以下四个方面的工作:把政绩考核结果作为干部升降选调的重要依据，把政绩考核结果作为干部教育培训、提高素质的依据，把政绩考核结果作为发现和选拔后备领导干部的重要渠道，根据政绩考核结果形成激励约束机制。

三是严格运用考评结果，促进工作的开展。通过政绩考评，可以让考评对象时刻警醒，及时发现自己的长处、了解自己的不足以及潜在的优势，进而使考评对象进一步理解政绩的内涵，明确自己的方向，规范自己的行为，成为合格的领导和更成功的领导。在当前实践中，要通过奖惩制度的建立和完善，促进领导干部工作的开展和推进。如通过把领导干部的实绩考评与领导干部的年度考核工作结合起来，直接把实绩考评结果转化为领导干部的年度考评结果，并把实绩考评结果与奖惩挂钩，可以把考核结果与领导干部的评优评先、奖金等挂钩，以教育失误者，鞭策后进者，惩处违法乱纪者，使领导干部真正从思想上认同转变经济发展方式的理念，从实践上切实践行。

二、转变经济发展方式呼唤领导干部政绩考评内容的拓展

实现经济发展方式的转变，既是对传统发展方式的革新，又是对传统发展方式的超越，如果说传统的经济发展方式重在“以经济建设为中心”，那么科学的发展方式更当关注“以人为本”的发展导向。这种新的发展方式的转变和实现，必然催生领导干部考评内容体系的变化。一是领导干部科学的发展意识、发展理念成为考评的重要内容。实现经济发展方式转变的过程，实质上就是由经济发展的旧模式向新模式转换的过程，这就要求领导干部确立新的发展理念，真正代表人民的利益，实现经济社会发展的可持续性。因此，在领导干部的考评内容体系中，领导干部的思想观念、品行修养等自然会成为重要内容。二是领导干部的知识结构将成为考评的重要内容。转变经济发展方式，重在又好又快，这就要求领导干部要加快自身知识结构的转型和更新。加快领导干部的知识结构转型并使之趋于合理化，既是实现经济发展方式转变必要的知识保障，同时也是领导干部创新能力提升与培养的必要前提。三是领导干部的工作创新能力成为考评的重要内容。在转变经济发展方式过程中，领导干部既是实践者又是领导者，履行着预测、决策、组织、调控、应变和激励的职能，在一定程度上他们就是实现转变经济发展方式的决定因素，因此，实现经济社会方式的转变更离不开其创新能力的推动作用。

就当前来看，适应转变经济发展方式的需要，领导干部考评指标体系的主要内容应该包括:领导干部的基本素质、领导干部的创新能力和领导干部的工作实践成效。其中，领导干部的基本素质是前提和基础，领导干部的创新能力是关键，领导干部的工作实践成效是根本性。

一是提高领导干部的基本素质。干部的素质是干部良好工作的基本前提，同样也是促进经济发展方式转变的基础。遵从转变经济发展方式的客观要求，当前提高领导干部的基本素质主要包括:思想政治素质，即有坚定正确的政治方向、坚定的政治立场、严明的政治纪律、政策理论水平、思想品德、密切联系群众、坚持依法办事、坚持原则；正确的政绩观、权力观、利益观和地位观，识大体、顾大局；健康的身体素质；良好的工作作风等。这些素质的具备和提高必将为领导干部工作能力的提升打下坚实基础，进而为经济发展方式的转变提供保障。

二是提升领导干部的创新能力。就当前来看，领导干部除了应该具备和进一步提高思维能力、判断能力、沟通能力、语言表达能力、业务能力、政治技能外，还要适应转变经济发展方式的需要，努力提升政策理论水平、战略思维能力、依法行政能力、科学决策能力、判断事务能力、制度执行能力、组织协调能力、开拓创新能力等能力特别是调整经济产业结构、协调社会发展、加强自主发展与对外交流三个方面能力，这些能力的提升比任何时候都显得紧迫和重要。

三是重视领导干部的工作实绩。对领导干部的考评归根结底要看其实效，这是最为根本和核心的。从宏观视角看，要测评他们对促经济社会发展所作的贡献；从具体形式上，不仅要测评他们对工作任务指标的完成情况，也要测评他们的“贡献”在老百姓“心称”上的分量。具体来说，领导干部的工作实绩考评内容应当包括经济、政治、文化、社会、生态等各项建设，从实现经济发展方式转变的需要来分，当前我们应当高度重视和关注以下三项指标:第一，经济发展指标。在考核指标的设计上，GDP依然是不可忽视的重要指标，但应该考虑GDP指标的持续性和结构性，设定相应的约束指标。第二，文化指标，如每万人口大学生数及文盲率、科技进步作用方面的指标、科学技术综合效果的指标等。第三，社会条件指标，如物质基础指标、社会福利指标、生活条件指标、环保指标等，其能充分体现“以人为本”的发展取向，有利于维护社会的公平与正义。

三、转变经济发展方式呼唤领导干部政绩评价方式的创新

经济发展方式的转变在本质上说到底也是对传统经济发展方式的一种决裂。这一种决裂要求对领导干部考评机制进行革新。我们要以完善政绩考核评价机制为抓手，增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性，不断在经济发展方式转变上取得实质性进展，成为顺应经济社会发展规律之必须。推进领导干部评价机制改革，重要的是，在考评的理念上，要实现从“物本考核”到“人本考核”的转变。切实把关心“人”的发展、促进社会全面进步、保护生态环境等，量化为对领导干部的政绩考核评价指标，体现科学发展观的精髓和本质。就当前来说，最紧要的是要体现以人为本、关注民生的基本理念。在考评的手段和方式上，考评要从“官本位”转向“民本位”。各级党政领导干部应从思想上理性认识转变经济发展方式的必要性，并结合经济发展方式转变的实践，破除传统的对领导干部的“官本位”考评政绩的机制，尤其是要破除唯经济GDP的单一考核和任用干部的标准；破除干部考核任用中的唯官、唯上而无视群众参与的机制和做法。努力把民情、民意、民愿等因素纳入领导干部政绩考核及用人的因素，促进考核主体的多元化发展，努力促进考评走向经常化、制度化、规范化、操作化[3]。

创新是一种动力。转变经济发展方式的需要呼唤领导干部政绩考评方式的创新。这里的创新在本质上是对既有考评方式的完善和发展。时代发展的需要和考评方式本身所固有的规律性，需要我们理清基本思路、遵循一些基本的要求、拓展一些新的路径。

一是创新领导干部政绩考评方式，要体现“三个统一”。第一，考评要实现重过程与结果运用的统一。目前我们在考评领导干部政绩方面，已经建立了比较程序化的运行机制，如“各责任单位自查申报——确定档次——主管领导审核——公布政绩考核评价结果”等环节，但在具体环节的运行中也还有不少不容忽视的问题，其中之一就是政绩考核评价结果不能及时反馈给考核评价对象，同时在反馈中还出现报喜不报忧、报得不报失、报好不报坏等现象，使考评本身的教育导向功能弱化。其中之二是不能有效地将政绩考核评价结果与奖优罚劣结合起来，与干部的选用和干部的评先结合起来，从而弱化了考评固有的评价功能和激励功能。不让老实人吃亏、不让高素质人吃亏，不让作出贡献者吃亏，理当要有效实现重过程与结果运用的统一，这是政绩考核评价发挥“指挥棒”作用的关键。第二，考评要实现内部考评与外部考评的统一。内部考评是指领导干部的考评由考评主管部门对政绩进行考核评价，外部考评是指这一考评工作的完成依托于第三方来完成。长期以来，领导干部的政绩考核评价常常是通过内部主管部门考核评价来实现的，突出的特点是对上不对下，重视领导“意志”，忽视人民群众的监督和“要求”，直接的后果就是形象工程、面子工程等屡禁不止。促进经济发展方式转变，需要积极构建领导干部政绩考核评价机制，尤其需要在领导干部政绩考核评价方式上，突破传统的仅仅依靠内部考核评价方式，积极地向第三方考核评价转变，如增加人民群众的评价，第三方代理机构的评价等，以求从多个侧面和角度对领导干部的政绩进行科学测评考核评价。第三，考评要实现从政府保障与法制保障的统一。民主执政、科学执政、依法执政是现代领导必备的理念。领导干部作为政府职员理应履行相应的责任，接受政府的监督、考评和人民的评判。当前，在领导干部的政绩考核评价上，大多以政府颁布的文件为主要依据，政绩考核评价虽然有客观标准，但在具体操作和评估上仍然是一项主观性的工作，如果没有法律和制度的保障是很难做到客观公正的。同时，目前政绩考核评价程序和方式相对比较原始、简单，主要是听汇报、看总结，单位内部群众投票，没有一个对重要的政绩事实和数据核实、验证的过程，更没有法律和制度的制约和监督，这也是造成政绩考核评价失真的原因之一。因此，构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制，在政绩考核评价制度上，应当实现从注重“政府保障”向注重“法制保障”转变[4]，努力实现两者的有机统一。

二是拓展考核主体。经济发展方式的转变，促进了领导干部考评内容的拓展，内容的拓展及其要求的变化，迫切要求在对领导干部考核的行为主体上突破传统的仅靠主管部门负责的一元主导方式，走向多元主体的评价模式。近年来，重庆在探索领导干部考评中推出的“三维考核”模式。即，一方面，实绩考核、民主测评、民意调查三个维度相互促进、有机联系，形成“提出任务目标（实绩考核）→干部推动任务落实（民主测评）→检验工作成效（民意调查）→根据群众诉求提出新的任务目标（实绩考核）”闭合式循环系统；另一方面，通过“三维考核”，在干部选用上形成“组织选拔任用干部→干部服务群众→群众对干部满意度反馈组织→组织选拔任用干部”的干部评价系统。显然，考核主体已由单一的组织部门考核延伸为组织、干部、群众多元的考核了。从当前来看，为适应经济发展方式转变的需要，重点要做好专业考核、中间考核和社会考核。

三是创新考核具体方式。转变经济发展方式的新要求，同样需要在领导干部考核过程中推出考评方式的创新，使考评工作的本身更为全面、客观，使考评的功能尽可能发挥。第一，对考评的结果要注重“三个结合”:要把平时考核与年度考评相结合，把定量考核和定性考评相结合，把工作考评与生活考评相结合。第二，对考评方法要坚持继承传统与发展创新相结合。在多年的工作实践中我们积累了许多成功的经验，如在考评工作中使用的个别谈话、民主测评、民主推荐、案卷查阅、实地考察等传统方法，取得了明显实效。但是，随着形势的发展和实践工作的不断积累，政绩考核的方式方法也应当不断创新，在考核程序上要进一步规范，在现代科技手段和方法上应进行大胆的探索和运用。第三，要掌握一些具体的方法。当前对领导干部进行政绩考评过程中常用的具体办法有:图尺度考核法、直接排序法、对偶比较法、强制分配法等。随着转变经济发展方式的要求，一些新的有效办法举措也正创造出来并广泛运用。比如，在当前一些地方推出的行政成本效益考核法，就从成本效益的视角开启了一种新的评价体系。

参考文献:

[1]毛泽东选集:第1 卷[M].北京:人民出版社1991:139.

[2]江泽民文选:第2 卷[M].北京:人民出版社2006:141.

[3]祝福恩，缪静.转变经济发展方式必须完善领导干部考核机制[N].学习时报，2010-08-03.

[4]王爱英.构建促进经济发展方式转变的政绩考核评价机制[J].中国井冈山干部学院学报，2010，（6）.