城市交通规划中存在的问题分析及其对策建议

陈鹏飞

（四川中恒工程设计研究院有限公司，四川成都 610017）

0 引言

城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要依据。《城市规划法》规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”，“ 城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划”。

近年来，因部分人员漠视规划的严肃性，擅自调规以牟取非法利益，严重损害了公共利益。因此，国家加大了对违反城市规划的建设工程的惩处力度，相关责任人受到了追责甚至刑事处罚，维护了城市规划的严肃性，使得城市建设能比较严格地按照规划进行。但是，由于部分人员对规划的阶段性和局限性的认识不足，或者怕承担责任，过分迷信规划，盲目执行规划，在严格按规划办事的同时造成了有缺陷的公共产品的出现，违背了制定规划法的初衷，形成了矫枉过正的局面。

本文结合城市道路工程设计实例，对规划中存在的问题以及对待规划的方式和态度进行探讨，以期能促进和完善规划以及辩证地对待规划，从而让规划真正达到“指导城乡发展与建设”、“保障公共安全和公众利益”的目的。

1 城市规划的阶段划分及其主要工作内容

1.1 规划阶段

根据《城市规划编制办法》（下称《办法》）规定，城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以在总体规划的基础上编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

1.2 规划内容

不同规划阶段所涉及的内容和侧重点各不相同，而某项具体工程设计是否满足规划通常是和控制性详细规划或修建性详细规划相比较。

《办法》在控制性详细规划中对与交通相关的内容规定：“确定公共设施配套要求，交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。”

《办法》在该部分特别规定：“控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。”

《办法》在修建性详细规划中对与交通相关的内容规定：“建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计；竖向规划设计。”

2 城市规划中存在的问题

城市规划不同于工程设计，一般来讲，前者是宏观层面的，后者是微观层面的。规划主要用于指导设计，通过总体控制保证各单项设计的统一性和协调性。

如同任何事物都具有多面性（或相对性）一样，城市规划或多或少都存在一些缺陷。有的缺陷是囿于参与规划的人员（包括行政长官和专业人员）的知识储备、思维方式、个性等原因造成的，这种缺陷我们姑且称之为硬缺陷；有的缺陷是执行规划的人员对规划的误解而形成的，或是缺陷本身可以通过设计阶段的工作得以完善、优化的，我们姑且称之为软缺陷。笔者就两种类型缺陷的表现及其原因进行分析。

2.1 缺乏前瞻性

某市的某环路是一条城市快速路，全线共有全互通立交桥5座、部分互通立交桥8座、跨线桥9座。工程于2002年10月建成通车。

时至2010年，也就是该工程通车的第9个年头，由于大多数部分互通立交和跨线简单立交满足不了城市发展的需要，甚至阻碍了城市发展，政府启动了该环路立交改造工程，要求将跨线立交全部改造为全互通立交。笔者参与了其中部分立交改造方案的设计工作和方案讨论。由于该环路因交通量巨大（日交通量超过10万pcu）而不能断道施工、已建房屋以及高压线等建筑物拆迁异常困难等因素，最后大多数跨线立交均不能改造成真正意义上的全互通立交，从而不能很好地解决节点交通问题。

事实上，该环路上的其它部分互通式立交也不能满足现有城市交通和城市建设的需要，但由于改造的难度太大而只好维持现状。

应该说，当初采用的立交形式是综合考虑多方面因素而形成的结果，无可厚非，但从没有预留立交改造条件（包括竖向净空条件和平面用地条件）。可以看出，当时是完全没有意识到今后这些立交需要改造的可能性，从而致使现在改造困难重重。从上面的案例可看出，规划必需具备一定的前瞻性，即使对某些问题暂时没有研究清楚也应该预留一定的发展空间，避免其今后成为阻碍城市发展和建设的瓶颈。

2.2 片面理解《城市规划法》

无论是控制性详细规划还是修建性详细规划，其工作性质决定了对细部或细节往往不予考虑。譬如，对于路线转点通常只确定了圆曲线半径大小而未设置缓和曲线；对于小半径圆曲线也未考虑道路车道（红线）的加宽。这些本是正常的，因为缓和曲线和加宽的设置需要设计人员在具体工程设计阶段予以考虑。可是，在某些城市，有的规划管理人员由于看到或听说有人因为违反规划管理规定而受到追责或处罚，或者是片面理解《城市规划法》中“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”和“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划”条款，生搬硬套地要求工程设计必需完全和规划一致，拒绝设计人员对规划进行合理优化调整。拒绝的理由通常是“红线已经划定或土地已经出让，不能进行调整”。这样就形成了应该设置缓和曲线的没有缓和曲线，应该加宽的路面没有得到加宽，造成有缺陷的公共产品（城市道路）的出现，而这些缺陷往往降低了工程的安全性和使用性能。

2.3 缺乏必要的专业知识

规划和设计分属于工程建设的不同阶段，所依据的规范也不尽相同。由于规划人员对相关设计规范的不熟悉和不了解，造成部分规划成果不合理。

在一些城市，规划部门提供的道路规划设计条件通常包含道路红线和道路横断面，并且断面划分已经确定。规划提供的车行道宽度往往仅是单条车道的宽度与车道数的乘积，而没有考虑类似路缘带、双黄线等功能带或设施带的宽度需求，并且车道宽度也一律按某个常用数值如3.5 m考虑，未与设计车速相对应。按照这样的规划成果建成的道路必然不规范，必然存在某些缺陷，见图1。

再比如，无论是城市道路设计规范还是公路设计规范，对于小偏角的圆曲线长度都有严格的规定。但是，规划往往忽视这一规定，曲线长度常常满足不了规范要求，对交通安全造成隐患。

图2是某工程的规划实例。规划地道出口距离交叉口缘石起点78 m，应该说比较合理。但是，在工程设计中发现，规划预留的地道长度远远不够（虚线为地道设计延长后方案，实线为规划方案），在考虑了地道结构厚度、必要的覆土厚度、竖曲线外距之后，地道实际长度单侧延长了43 m，地道出口距离交叉口只有35 m，已经进入路口车辆排队等候区，影响到交叉口的交通组织，极大地降低了路口的通行能力，使用效果大打折扣。之所以出现这样的问题，是由于规划人员对决定地道（或跨线桥）长度的因素了解得不够充分和全面，简单地以两点高差和纵坡来确定地道长度。

2.4 缺乏必要的敬业精神

一个好的规划方案除依赖于规划人员的能力以外，还取决于规划人员的敬业精神，对于控制性详细规划和修建性详细规划尤其如此。在详细规划阶段，创新性的工作相对较少，而常规性的工作较多，这些工作直接影响到工程的实施效果。

图3为一个交叉口的规划实例。可以看出，规划的交叉口极不规则，人行横道布置和交通组织较为困难。之所以出现这种情况，是由于规划人员按常规设置倒角长度（图中Q值），而未根据交叉口相交道路夹角大小作针对性的规划设计。设计人员将Q值稍作调整优化后，交叉口形状变得较为规整，便于交叉口范围内人行横道布置和交通组织。

对于规划不合理的地方，由于调规程序繁琐，阻力较大，且因细部问题而调规的可能性微乎其微，因此，一般情况下，设计人员只能按规划进行设计。

这也正如笔者在另一篇文章中提到的“无论是规划人员还是设计人员，在确定交叉口缘石半径时，往往按照规范或者规划的规定一刀切，而未进行详细分析”[1]，而这样做的原因是为了减少工作量，敬业精神不够。

3 解决问题的对策

如何避免和减少规划中的问题，让规划真正能正确指导城市建设、促进城市建设是规划设计人员和规划管理人员需要认真思考的问题。笔者认为，应该从以下3个方面着手来解决规划中存在的问题。

（1）以适当超前的意识和可持续发展的理念做规划。

城市规划是规划人员根据对城市未来的人口、社会、经济、交通等进行综合研究和预测结果所形成的对未来城市的设想，用以指导城市的各项建设。但是，应该看到，规划是以现有的研究水平和研究方法去预测未来，而研究水平和研究方法会随着社会的发展和时间的推移而不断提高和改进，因此本身就存在局限性，很难使预测结果完全符合今后的实际发展情况。为了使我们的规划真正在预期的将来能适应和满足城市的发展需求，我们应该以适当超前的意识和可持续发展的理念对待预测结果，为未来预留更多的城市发展空间和机会，也就是规划应该具有弹性和可塑性，对交通设施尤其如此。

（2）正确理解法律法规，充分认识规划的阶段性和局限性。

作为城市规划管理者和执行者，应该严格按规划进行城市建设，但同时应该认识到，规划毕竟不同于设计，它是在宏观或“中观”的层面上指导、控制城市建设。既然是宏观控制，必然在微观层面就有所欠缺，这也正是需要在设计阶段来解决的问题。譬如，城市规划一般确定了大型交通节点的交叉方式，如果是立交，还规划了立交形式。在准备实施该立交时，通常都会对该立交进行设计招标，招标的主要目的之一就是选择立交方案。如果抱着规划是不能改动的思想，规划就一定是正确的思想，那就没有方案设计招标的必要了，而这显然有违现实。

（3）加强自身业务学习，提高规划水平。

规划和设计分属于工程建设的不同阶段，所关注的重点也不一样，工作中所接触和使用的规范也不尽相同。要让规划能更好地指导后期设计，在微观层面上更符合实际，规划人员应该不断加强自身的业务学习，熟悉和了解相关专业的设计规范，扩大自身的知识面，提高自己的水平，从而提高规划水平。

（4）制定简便的纠错机制，确保公共产品质量。

“红线是高压线，不能碰”，这是很多规划管理者的口头禅。确实，在现实生活中，一些人为了私利而同意突破红线或变更红线，损害了公共利益或他人利益，也因此有人被问责。所以，规划部门对红线的控制相当严格，“调规”程序繁琐。这些都有利于保证城市规划的严肃性和强制性，但也因此，有些项目因为调规困难而不得不降低工程标准，难以达到规划预期的目的，有些项目因为调规困难而久拖不决，阻碍和延缓了城市发展。

城市交通工程具有完全公共属性，它不同于房地产等具有私有属性的项目，理论上，它的调规不是损害公共利益，相反，能更好地保护公共利益。笔者认为，为了公共利益，应该制定专门针对交通项目的调规程序。该程序应该尽量简化，为工程的完善和实施提供便利的“规划纠错机制”，避免因机制的不合理而导致有缺陷公共产品的出现。

4 结语

在每个城市中，不乏存在有缺陷的城市交通设施，有些是因历史原因而形成的，有些是因设计粗制滥造引起，有些则是因规划不合理而造成。从源头上杜绝有缺陷的公共交通产品的出现，规划具有不可推卸的责任和义务，而要保证规划成果的合理，需要从规划管理制度、规划理念、规划能力和工作态度等多方面进行完善和提高。

[1]陈鹏飞,谷军,成语.交叉口缘石半径的合理取值分析[J].城市道桥与防洪,2009(3):5-7.