基层维稳工作中增强政府回应的有效途径探析

聂 鑫,王 鑫

(1.吉林大学 马克思主义学院,吉林 长春 130012;2.辽宁石油化工大学 国际教育学院,辽宁 抚顺 113001)

随着我国的工业化与城镇化进程的推进,基于各种利益关系而产生的矛盾与冲突逐渐浮现,对我国社会的和谐与稳定产生了消极影响,同时也增加了我国基层维稳工作的压力。由于政府是基层维稳工作的主体,因此,近年来,基层维稳工作中的政府回应问题越来越引起了社会公众的广泛关注。如何在基层维稳工作中不断完善政府回应体制,增强我国基层政府的回应能力,进而切实维护我国公民的基本权益,不仅是实现十二届全国人大一次会议政府工作报告中提出的“建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[1]目标的关键,也有助于我国全面建成小康社会目标的实现。

一、政府回应在我国基层维稳工作中的重要意义

美国学者格罗弗·斯塔林曾对政府回应作过较为经典的界定,他认为“政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要作出及时的反应,并采取积极措施来解决问题”[2]。这实际上指出了政治回应的内涵应包括两点:其一,政府对于公众的诉求与问题要能及时作出反应而不置之不理或加以拖延;其二,政府在对公众的诉求作出反应的基础上,要给予有效回复,妥善解决公众提出的问题,满足其合理诉求。在我国基层维稳工作中,及时与有效的政府回应的重要意义主要体现为以下三点。

首先,在基层维稳工作中加强政府回应符合人民主权学说的要求,有助于维护民众切身权益。我国《宪法》明确规定:“中华人民共和国一切权力属于人民。”这充分显示了人民当家作主这一社会主义的本质属性,也说明我国公共权力的最终来源应该是人民。由人民将管理国家的权力委托给政府,让政府依法行政,确保民众的权益不受损失是人民主权理论的基本观点,人民有权要求政府人员依照人民的意愿来行政。我国基层维稳工作面临的最为现实与关键的问题就是如何合理地化解因利益关系而产生的人民内部矛盾,进而使人民群众的切身权益得到保障。在这一过程中基层政府站在民众的立场,对民众诉求作出及时与有效的回应,符合人民主权理论的要求,体现了民主政治的重要特征,也直接关系到民众的权益是否得到有效维护。帕特南就曾指出,“从约翰·斯图亚特·密尔到罗伯特·达尔的民主理论家都断言:‘民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿作出回应’”[3]。

其次,在基层维稳工作中加强政府回应有助于实现基层政府决策的科学化与民主化,进而真正做到执政为民。毛泽东曾指出:“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。……如此无限循环,一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”[4]这从哲学角度充分证明了正确的政府决策来源于人民,只有充分考虑民意、反映民意的政府决策才能得到民众的支持而顺利推行。一方面,在我国基层维稳工作中加强政府回应,增加了基层政府听取公民意见的机会,使政府相关决策能够接受公民的监督和检验,能更好地获得来自相关民众的意见反馈,这在一定程度上也使政府决策的科学性得到提升。另一方面,基层政府加强对相关民众的回应有助于实现民众对政府决策尤其是利益补偿决策制定与执行过程的参与,增强了政府决策的民主性与合法性,也增加了民众接受并认同政府决策的可能性,减少了维稳工作中基层政府与相关民众之间的摩擦,有助于增强政府决策的民主性。

最后,在基层维稳工作中加强政府回应有助于增强基层政府的合法性,促进基层维稳工作的顺利开展,形成稳定的社会政治局面。目前学界关于合法性的界定一般遵循两种思路:一是马克斯·韦伯所提出的事实判断,他认为合法性是对当权者权威的认可与对其命令的服从;二是哈贝马斯提出的价值判断,他认为政府是否包含着被认可的价值,才是合法性有无的最好标准[5]。在基层维稳工作中加强政府回应,不仅体现了基层政府及时解决相关民众的实际问题并切实满足其利益诉求的决心,也极大增强了政府的亲民性;同时及时、有效的政府回应可以让相关民众感受到政府对其意见的重视,有利于增强民众对基层政府的信任与支持,进而全面推进基层维稳工作的顺利开展,也增强了政府事实上的合法性。从长期来看,我国基层政府回应能力的提高还直接影响到我国局部乃至全国公众的情绪稳定,有助于稳定社会政治局面的形成。

二、基层维稳工作中政府回应存在的问题

1.基层维稳工作中政府回应的积极性差

从我国目前的基层维稳工作来看,最常面对的就是处理与民众利益相关的纠纷与冲突,一些基层政府对相关群众利益诉求往往表现出两种消极态度:一是形式主义弱回应,也就是说,基层政府在面对利益受损民众的诉求时往往采取敷衍了事的态度。二是消极不回应,即直接忽视利益受损民众对基层政府补偿政策的意见与态度,不理不睬。例如,黑钢村失地农民的两次大规模群体性上访过程就是遭到当地政府的无理拖延后的结果[6]。基层政府表现出这两种回应态度的原因主要在于政府公务员公民本位理念的缺失。公民本位理念不仅要求基层政府认同“公共权力源于人民”的观点,而且要求基层政府坚决维系人民群众的切身权益。当前,在我国基层维稳工作中政府管理大多表现出“法治”与“人治”并存的特点。“法治”督促政府及时并准确回应相关民众的利益诉求,而“人治”则往往使政府公务员忽视公民本位的理念,进而造成政府的弱回应或不回应。李伟权曾针对政府回应主题在广东省300余名公务员间开展了问卷调查,其中有一个题目是“在我国政府机关办事,最重要的还是靠关系”,结果发现有11.8%的人表示非常同意这一看法,50.7%的人表示同意[7]。从调查结果可以看出“人治”观念对我国地方政府管理的影响之深,也极大影响了基层政府回应的效果。

2.基层维稳工作中政府回应方式过于传统与单一

我国基层维稳工作中的政府回应方式一般包含应答与行动两种。其中,应答方式体现了基层政府对维稳工作中与民众利益相关问题的发现过程,这一方式主要强调政府通过主动对相关群众的访问与接触,及时发现相关事件存在的问题与隐患,进而赢得解决这些问题的主动权,不至于使这些矛盾演变为恶性群体性事件;而行动方式则主要强调基层政府采取负责与高效的行动来回应相关民众的利益诉求。从目前我国基层维稳工作实践来看,政府大多采用的仍为较为单一的传统应答与行动方式,一方面,政府回应的传统应答方式主要通过基层政府的实地考察、传媒报道以及信访机构等途径了解民众的利益需求,其在交互性与时效性方面显然已不适应现代社会发展的要求。另一方面,政府回应的传统行动方式资源整合能力较弱,不能使各部门通力配合以形成合力来满足民众的利益诉求,也较难达到人民群众期待的较为理想的效果。另外,社会改革的不断深入与社会新问题的涌现对于政府不断更新回应方式都提出了新的要求,比如,随着电脑网络与移动网络的日渐发展,传统的政府回应方式越来越无法应对网络公共舆论,相关民众通过网络论坛与手机微博等交互平台进行信息传播、意见表达,形成公共舆论,有的甚至通过网络倒逼和追问政府行为,对基层政府构成压力。正如任剑涛指出的那样: “在中国官方信息的政治过滤机制密不透风的情况下,经过精心编辑和新闻管控的网际网络,曾经是人们获得国家过滤信息之外、人们期待了解的其他重要信息的途径。但微博出现以后,这种过滤信息的权力机制崩溃了。”[8]这些也都迫切要求我国基层政府在维稳工作中必须不断对政府回应方式进行探索与创新。

3.基层维稳工作中的政府回应机制不健全

政府回应机制主要就是指政府对公民诉求进行回应的内在机能与外在制度保障。一方面,我国基层维稳工作中政府机制不健全造成了政府在回应时无章可循,表现出过于随意性的特点,人为影响因素过大,相关民众只能听天由命,即“问题能否解决要看能否遇到一个好领导”。另一方面,由于政府回应机制不健全,相关民众对政府回应的好坏无法监督,因为政府回应的相关内容并没有以制度的形式确定下来。具体而言,我国基层维稳工作中的政府回应机制不健全,主要表现为以下四个方面。其一,政府回应法律保障机制不健全。这一方面表现为基层政府回应政策法规体系化程度不高,不能够实现法规体系建构的常态化。另一方面则表现为基层政府回应相关法律规章还有待完善与细化。例如,虽然基层政府在维稳工作中大多建立起了信息公开的法律规定,但这些法律规定往往体现出单方面特点,即强调了政府主动公开信息的义务,却没有规定相关民众可以申请信息公开的权利。这样一来,往往基层政府依据相关法律规定公开了他们认为应该公开的信息,而不能够真正满足民众对于信息公开的需求。其二,政府回应的协商机制不健全。其中,政府回应协商机制的一些具体制度形式(包括公示制、听证制等)还存在缺陷,这些缺陷主要表现为相关规章过于原则化与教条化,不利于这些机制的灵活运用。其三,政府回应监督机制不健全。具体表现为:基层政府大多将回应监督主体设置为自身,当民众遭遇到政府不当对待时,监督机制形同虚设;政府回应监督机制缺乏具体成文规章,执行起来有难度;社会第三方监督力量有待调动。其四,政府回应的评估与反馈机制不健全。许多基层政府将对相关民众利益诉求所作出的回应直接当做行政决策的终点,不善于探求相关决策具体实施后的反馈结果,忽视了对政府回应时效性以及民众满意度的及时反馈与合理评估。

三、基层维稳工作中增强政府回应能力的策略

1.确立公民本位的服务意识,明确政府公务员的行政角色

这是我国在基层维稳工作中提高政府回应积极性的基础。提高我国基层维稳工作中政府回应的积极性从根本上说需要从我国公务员思想层面加以改变。马克思曾把社会主义国家公务员比做“人民公仆”,这种定位要求我国政府公务员时刻以“公仆”的身份约束自己,始终牢记权力是人民赋予的,不能用人民赋予的权力为自己谋私利。正如邓小平所说:“如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正,那就丧失了力量的源泉,就一定要失败,就会被人民抛弃。”[9]一方面,在我国基层维稳工作中确立公民本位的服务意识,必须将人民群众的利益做为任何决策的出发点与归宿。基层政府只有从这一前提出发所作出的回应才能真正体现出“以人为本”,切实满足相关民众的利益诉求。另一方面,在我国基层维稳工作中必须增强基层政府的“全心全意为人民服务”的观念。具体而言,体现为以下三点。

其一,政府公务员在基层维稳工作中应摆正自己的位置,要把政府角色定位于服务。正如新公共服务理论的开创者登哈特所说:“公务员的首要职责,是帮助公众清楚明白地表达并实现他们的共同利益,而不是试图控制或者掌握社会。”[10]新公共服务是建立在与公民对话的基础上,应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为“让我们一起判断下一步将要做什么”[10]。从我国基层维稳工作情况来看,基层政府公务员应尽早确立服务观念,这不仅有助于耐心回应相关民众所提出的利益诉求,客观合理地解决他们的问题,还有助于推进基层政府行政体制改革,增强基层政府回应的能力与效果。其二,培养公务员服务民众的观念。这也就是说,在基层维稳工作中,政府为公民所作出的回应内容必须符合并体现公民意愿,而不应是政府站在自己立场上随意回应或根本不回应。其三,增强政府公务员与相关民众之间的协调互动而非单向权威指令,政府公务员要摆脱高高在上的官员姿态,与相关民众平等地交流与互动,深入了解民情,及时回应民愿,站在民众的角度切实了解他们的问题与难处,尽可能在政策许可的范围内为他们争取更多的权益,才能切实增强政府回应的效果。

2.不断丰富并创新基层政府回应的方式

这是我国在基层维稳工作中改善政府回应的关键。随着信息技术的快速发展,基层维稳工作应不断改进传统的单一的、模式化的政府回应方式,可以借助现代化科技手段,如广播电视、报刊和网络等传播载体形式不断创新基层政府的回应方式,进而增强政府回应的效果。

随着互联网与计算机的普及,电子政府的优势越来越在基层维稳工作的政府回应过程中显示出来。在基层维稳工作中,由于电子政府具有开放性、联通性、互动性与匿名性等特点,为基层政府与相关民众的沟通提供了一个方便、快捷的交流平台,不仅有助于增进民众与政府之间联系,对切实提高政府回应的时效性,增强政府回应的影响力也起到积极的作用。正如卢坤建所言,政府组织结构的电子化与扁平化理所当然地可以成为回应型政府运行过程中的组织构成模式[11]。具体而言,基层维稳工作中的电子政府建设,一方面,有利于加强相关民众对政府政策了解的透明度,使他们通过访问政府网络就可以方便地了解到与其利益相关的政策及具体程序。另一方面,有利于提高政府回应的效率,并增强政府回应的效果。通过电子政府的现代化应答形式,基层政府可以将相关民众提出的或关心的问题加以汇总,并在政府网站上集中公开或与相关民众进行互动讨论,不仅大大提高了政府的行政效率,而且也凸显了政府回应的民主性。同时,基层政府也可以借助互联网匿名性的特点,通过电子民意调查、网络论坛等形式准确掌握相关民众真实的利益诉求。此外,电子政府也给相关民众表达自我意愿提供了平台,他们可以借助电子邮件、BBS论坛、微博等网络形式将自己的意愿反映给基层政府,为政府下一次回应提供参考。管人庆将电子政府建设中政府与民众之间的联系概括为四种机制,即部门反馈的在线回复机制、民意征集的在线谋划机制、直接沟通的在线访谈机制、多层覆盖的媒体联动机制[12],就较为充分地体现了以电子政府建设为核心的网络政治回应方式的积极意义。

除了大力发展电子政府建设以外,我国基层政府还应该积极尝试探索其他新型政府回应方式来不断增强政府回应效果。比如,在基层维稳工作中加强“无缝隙政府”建设有助于改善我国基层政府回应的行动方式。最先提出“无缝隙政府”概念的美国公共行政学者林登指出:“无缝隙政府机构正在将支离破碎的部分重新整合,并且学习以一种整体全盘的方式进行组织,……为顾客提供了一步到位的采购和简单灵活的服务。”[13]可见,“无缝隙政府”是通过跨部门的资源整合为公民提供全面的服务,使政府的各个部门发挥合力而非各自为政,进而从整体上增强政府回应的效力。在基层维稳工作中,传统政府中的各个机构各自独立、彼此分离,这直接造成了基层政府回应存在职责不清、具体指向不明的问题,不利于政府机构与相关民众的沟通,也不便切实解决相关公民的利益诉求。在基层维稳工作中大力开展“无缝隙政府”建设,通过基层政府跨部门办公不仅有助于切实缩短行政时间,降低行政成本,增强整体回应力,还有助于保障相关公民的切身权益。

3.进一步完善基层政府回应的法律、协商、监督以及评估与反馈机制

这是增强我国基层维稳工作中政府回应的制度保障。在我国基层维稳工作中,要想真正将政府回应能力落到实处,一定要有具体的制度载体。正如胡伟曾指出,增强政府的回应性的制度构建,对于增强政府的回应性至关重要[14]。这充分说明了在我国基层维稳工作中,健全政府回应的有效机制对于增强我国政府回应的效果具有重要的推动力。具体而言,主要表现为以下四点。

首先,必须不断完善我国政府回应法律机制。由于任何临时性的政府回应行为都不能持久发挥其应有效力,而只有法制化的政府回应才能够凸显出政府回应的稳定性与规范性,才有助于促进政府回应的常态化发展。一方面,必须加强对基层政府回应的法律体系建设。逐步将政府回应的各个环节以法律形式确立下来,确保政府回应各环节有法可依,依法而行。另外,还应加强政府回应突发事件的法律保障机制的建设,这主要是为了防备那些意外出现的而又往往需要政府在短期内给出恰如其分回应的突发事件。另一方面,应加强对政府回应相关法律的规范化建设,即确保政府回应相关法律符合政府决策常规化运行规律,具有更强的现实指导性与解释力,能够直接满足基层维稳工作中相关民众的利益诉求。

其次,必须不断健全政府回应的协商机制。在基层维稳工作中,只有确保基层政府与相关民众之间顺畅地信息交流、相互沟通与协商,才能真正有助于增强政府回应的效果。具体而言,健全政府回应协商机制可以从对基层政府回应过程中的相关制度的完善来加以实现,以下仅以公示制与听证制为例展开分析。

作为政府信息公开的主要形式,公示制不仅体现了政府的透明化,而且也是政府回应协商机制发挥作用的重要前提。加强公示制建设应从以下两方面着手:其一,在基层维稳工作中,针对涉及众多民众利益的、被大家强烈关注的问题和涉及地区经济发展与社会稳定的信息,基层政府不仅要向相关民众及时公示,更要鼓励他们在公示期间积极参与讨论,表达意愿,最终尽可能满足他们的合理诉求;其二,针对一些可能具有突发性的公共事件,基层政府应在第一时间作出客观、公正的回应,必要时还需要召开新闻发布会,及时向相关民众与全社会通报信息,以坦诚和合作的态度与他们进行交流。

听证制是行政程序公开、公正以及公民参与的最充分体现,它与政府回应协商机制具有更为紧密与直接的联系。加强听证制建设应从以下三方面着手:其一,必须加强听证会上相关民众与基层政府之间的交流与沟通,争取达成共识;其二,在同等条件下,应该增加相关民众在听证会上的话语权,而不能把听证会搞成政府“一言堂”的形式;其三,应该尽可能鼓励其他社会组织与大众传媒参加听证会,这样虽然给政府回应造成了压力,但也是确保政府回应有效性的关键。

再次,必须不断健全政府回应的监督机制。其一,在基层维稳工作中可以适当引入行政系统外部力量进行监督,动员相关社会组织、大众传媒机构等对基层政府的回应进行广泛监督,让权力在阳光下运行。其二,将政府回应监督机制与具体奖惩方式结合起来。对于政府回应效果与预期差别较大,或已经造成了恶劣社会影响的基层政府,应请监察部门介入调查,并作出相应的责任处罚,同时追究相关人员的法律责任;对在基层维稳工作中政府回应效果好的部门,上级机关应给予嘉奖。其三,还要加强对政府回应监督机制的立法建设。如果能从立法上不断规范我国基层维稳工作中的政府回应监督机制,无疑将会对基层政府回应的有效性与规范性提供法律保障。

最后,必须不断完善政府回应的评估与反馈机制。其一,在基层维稳工作中应逐步加强与完善政府回应之后的反馈环节。基层政府及相关部门应该采取多种反馈方式了解相关民众所想、所思与所感,这些方式包括访谈、调研、电话以及网络等,其中实地调研与访谈是最为直接地获取反馈信息的途径,政府部门要努力排除形式主义的干扰,将政府回应的反馈真正落到实处。基层政府还可以调动社会组织与大众传媒的力量来辅助政府完成政府回应的反馈环节。其二,在基层维稳工作中应逐步加强与完善政府回应的评估环节。一方面,基层政府必须确立全面而合理的政府回应评估指标,另一方面,基层政府及相关部门应该多借鉴其他地区的评估经验,尝试总结适合中国国情发展的新评估理论,推动基层政府回应评估环节的完善。

总而言之,我国基层维稳工作中的政府回应体现了重大的理论与现实价值,只有不断增强我国基层维稳工作中的政府回应能力,不断提高政府回应的水平,才能真正实现服务型政府的目标,也才能真正保障我国人民群众的切身权益,进而实现我国各方面事业的平稳与快速发展。

[1] 温家宝.政府工作报告——2013年3月5日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上[N].人民日报,2013-03-19(2).

[2] 格罗弗·斯塔林.公共部门管理[M].陈宪,王红,金相文,译.上海: 上海译文出版社,2003:132.

[3] 罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌: 江西人民出版社,2001:72.

[4] 毛泽东.关于领导方法的若干问题[M]//毛泽东选集:第3卷.北京:人民出版社,1991:899.

[5] 张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[6] 王国林.失地农民调查[M].北京:新华出版社,2006:355-360.

[7] 李伟权.政府回应论[M].北京:中国社会科学出版社,2005:186.

[8] 任剑涛.微博参政助推执政方式变革[J].中国改革,2011(10):17-20.

[9] 邓小平.贯彻调整方针,保证安定团结[M]//邓小平文选:第2卷.北京:人民出版社,1983:368.

[10] Bobert B,Denhardt J V.The New Public Service: Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review,2000,60(6):549-559.

[11] 卢坤建.论回应型政府的运行模式[J].社会科学家,2009(7):36-38.

[12] 管人庆.论网络政治表达的政府回应机制的构建[J].东北大学学报:社会科学版,2012,14(3):130-135.

[13] 拉塞尔·M.林登.无缝隙政府:公共部门再造指南[M].汪大海,吴群芳,译.北京:中国人民大学出版社,2002:18.

[14] 胡伟.政府回应要制度化[N].人民日报,2008-10-27(7).