公共安全与个人自由之间——谈精神病人强制医疗程序

王颂勃

(中国政法大学 研究生院，北京 100088)

随着我国精神卫生事业的不断发展，精神病人以及因精神病人所引发的一系列社会问题已经开始引发社会大众的广泛关注:一方面，精神病人暴力行为对公共安全和公共秩序造成了极大危害却难以受到有效管制;另一方面，一系列媒体曝光的“被精神病人”被随意投入精神病院而缺乏有效规制。如此乱象，不由得引人深思，在公共安全与个人自由之间如何构建一个合理的平衡点。一方面使社会公共安全得以保障，使公民不因精神病人，特别是暴力精神病人而受到侵害;另一方面严格精神病人的强制医疗程序，保障精神病人的合法权益，同时有效遏制被精神病事件的发生。2013年1月1日正式实施的新《刑事诉讼法》将“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”设立专章进行规范，谋求在社会的安全、秩序与公民的自由、权利之间进行价值平衡，寻找公共安全与公民自由的平衡点。

一、新刑诉法规定的强制医疗程序

新《刑事诉讼法》以专章六个条文规范了我国刑事诉讼强制医疗程序，具体体现在如下几个方面。

1.强制医疗的适用对象及条件

新《刑事诉讼法》第284条规定:“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，但经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。”由此可知，在我国刑事诉讼程序中，强制医疗的适用对象是经法定程序鉴定，因不能辨认或者不能控制自己的行为而依法不负刑事责任的精神病人。强制医疗的适用条件有二:其一是实施了暴力行为，危害了公共安全或者严重危害了公民的人身安全;其二是有继续危害社会的可能性。据此可知，我国刑事诉讼强制医疗程序并非适用于所有客观上实施了暴力危害公共安全或严重危害公民人身安全的行为，并有继续危害社会可能性的人(包括精神病人)，而只适用于经过法定程序鉴定，并由有权机关依法认定为不负刑事责任的这一类特定的精神病人。

强制医疗的适用范围是对公共安全与个人自由的权衡。从维护公共安全的角度看，依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗能够达到限制或避免此类精神病人暴力侵害事件再次发生的目的;从维护个人自由的角度看，立法同时设定了两个限制性条件来保障精神病人的个人自由，使其不会仅仅因为精神疾病而被无故限制和剥夺人身自由。

2.强制医疗程序的决定主体及启动程序

新法明确规定，人民法院是唯一有权决定对被申请人或被告人适用强制医疗的决定机关。不过，“对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施”。

强制医疗程序的启动分为三种情况:第一，公安机关对启动强制医疗程序有建议权。公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当写出强制医疗意见书，并将其移送人民检察院。第二，人民检察院对启动强制医疗程序有申请权。人民检察院对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的，应当向人民法院提出申请来启动强制医疗程序。第三，人民法院可以依职权启动强制医疗程序，即人民法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件的，有权作出强制医疗的决定。由此可知，有权启动强制医疗程序的主体是人民检察院和人民法院，公安机关仅享有启动建议权。

3.强制医疗的审理与决定

新刑诉法第286条规定强制医疗的审判组织为人民法院合议庭，即启动强制医疗程序后，人民法院应当组成合议庭进行审理，以决定是否对被申请人或被告人强制医疗。为了弥补强制医疗程序中被申请人或被告人维护自身合法权益的能力，新刑诉法第286条第二款还规定了“人民法院审理强制医疗案件，应当通知被申请人或者被告人的法定代理人到场。被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律帮助”。紧接其后的第287条就审理期限作出明确规定，即“人民法院经审理，对于被申请人或者被告人符合强制医疗条件的，应当在一个月以内作出强制医疗的决定”。由此可见，新刑诉法将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序设计为一种以各方当事人的参与和合议庭审理为特征的准司法程序，而非以行政审批为特点的单方决定程序。

4.强制医疗的救济

“无救济则无权利”(A right without remedy is not a right.)这句古老的法谚也同样可以为强制医疗的救济提供依据。新《刑事诉讼法》赋予了利害关系人针对强制医疗决定的救济权，第287条第二款规定:“被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属对强制医疗决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。”据此可知，新法将强制医疗决定的救济权赋予了被决定强制医疗的人和被害人两方当事人，以及由这两方当事人所衍生出的两方当事人的法定代理人或近亲属。救济途径是向上一级人民法院申请复议。

5.强制医疗的解除

由于法院在决定强制医疗时难以评估被强制医疗的人何时才能不具有继续危害社会的可能性等法定强制医疗条件，因而强制医疗的决定没有执行期限。但强制医疗作为一种限制或剥夺精神病人人身自由的措施不应当不区分具体情况而无休止地执行下去，故而新法规定了两种能够解除强制医疗的情形:第一种是定期评估解除强制医疗。新《刑事诉讼法》第288条第一款设置了强制医疗定期评估制度，规定“强制医疗机构应当定期对被强制医疗的人进行诊断评估。对于已不具有人身危险性，不需要继续强制医疗的，应当及时提出解除意见，报决定强制医疗的人民法院批准”。第二种是申请解除强制医疗。《刑事诉讼法》第288条第二款规定，“被强制医疗的人及其近亲属有权申请解除强制医疗”。

6.强制医疗的监督

人民检察院是法律监督机关，新刑诉法也同样明确了检察院对强制医疗的监督，其第289条规定“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督”。由此可知，人民检察院一方面要监督人民法院作出的强制医疗决定是否恰当，另一方面要监督强制医疗的执行情况。而针对强制医疗执行的监督又可以体现在以下三个方面:第一，监督强制医疗机构收治的人是否为经过刑事诉讼强制医疗程序决定而收治的依法不负刑事责任的精神病人;第二，监督强制医疗机构的定期评估制度实施情况;第三，监督被决定强制医疗的人在强制医疗机构中是否受到了人道的待遇。这几个方面的监督都服务于同一个目的，即保证平衡公共安全的同时，更要防止对精神病人的人身自由施加不恰当的限制或剥夺。这样做与联合国大会1991年通过的《保护精神病患者和改善精神保健的原则》倡导的“所有精神病患者或作为精神病患者治疗的人均应受到人道的待遇，其人身固有的尊严应受到尊重，对每个患者的治疗和护理均应按合格医疗人员所定个人处方计划进行，处方计划应与患者商议、定期审查，必要时加以修改”等要求相统一。

二、中国强制医疗的现状

到目前为止，我国还没有形成一部统一的全国性精神卫生立法，有关强制医疗的规定散落于《刑法》《人民警察法》以及六部地方性法规中①我国各地已先后通过了六部较为成熟的、规范精神卫生领域的地方性法规，分别是2001年《上海市精神卫生条例》，2005年《宁波市精神卫生条例》，2006年《北京市精神卫生条例》《杭州市精神卫生条例》，2007年《无锡市精神卫生条例》以及2010年《武汉市精神卫生条例》。。《刑法》第18条第一款规定:“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗;在必要的时候，由政府强制医疗。”《人民警察法》第14条规定:“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。”六部地方性法规规定的强制医疗适用条件和送治主体基本一致，都要求精神病人有危害公安安全和他人安全的情形，都是由公安机关直接送至精神卫生医疗机构并及时通知监护人，只有上海条例补充了危害自身的情形以及增加“监护人、近亲属、所在单位、住所地居民委员会、村民委员会”送治的情况。另外上海、无锡、北京条例还对送治主体作出补充性规定，即其他单位或个人发现(疑似)精神疾病患者出现法定危害行为时，应当向公安机关报告。①武汉条例第32条规定:“精神障碍者或者疑似精神障碍者有严重危害公共安全、他人人身安全行为的，事发地公安机关应当依法委托有资质的鉴定机构对其进行精神障碍鉴定;经鉴定，其事发当时不能辨认或者不能控制自己行为的，依法作出强制医疗的决定，将其送往指定的精神卫生医疗机构实施强制医疗，并及时通知其监护人。”宁波条例第28条规定:“精神障碍者或者疑似精神障碍者有严重危害他人人身安全或者公共安全行为的，事发地公安部门应当依法委托对其进行精神病鉴定，经鉴定其事发当时不能辨认或者不能控制自己行为的，依法决定将其送往指定的精神卫生医疗机构实施强制住院治疗，并及时通知其监护人。”无锡条例第27条规定:“精神疾病患者有危害公共安全或者他人人身、财产安全行为的，公安部门可以依法将其送至精神卫生医疗机构，并及时通知其监护人;单位和个人发现上述情形的，可以制止并应当及时向公安部门报告。”北京条例第31条规定:“精神疾病患者有危害或者严重威胁公共安全或者他人人身、财产安全的行为的，公安机关可以将其送至精神卫生医疗机构，并及时通知其监护人或者近亲属;单位和个人发现上述情形的，可以制止并应当及时向公安机关报告。”杭州条例第29条规定:“精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有严重危害公共安全、他人人身安全行为，或者有严重扰乱社会治安秩序行为的，公安机关可以对其采取保护性约束措施或者法律规定的其他措施。经法定程序鉴定精神疾病患者事发时不能辨认或者不能控制自己行为的，由公安机关依法决定将其送往市、区、县(市)人民政府指定的医疗机构实施强制住院治疗，并及时通知其监护人或者近亲属办理入院手续。其他单位和个人发现精神疾病患者或者疑似精神疾病患者有严重危害公共安全、他人人身安全行为，或者有严重扰乱社会治安秩序行为的，应当向事发地公安机关报告。”

实践中，由安康医院负责收治需要强制医疗的精神病人。在行政管理体制上，安康医院隶属于公安机关，是由公安机关管理的执行强制医疗措施的专门机构。在强制医疗方面，安康医院接收的精神病人主要有两种:一是公安机关立案后，被鉴定出患精神病的犯罪嫌疑人;一是违反治安管理处罚法达到拘留以上肇事肇祸的人。安康医院只接收来自公安系统的精神病人，不接收其他办案部门的精神病人。所以实践中在审判阶段被鉴定为精神病的被告人，只能关押在监狱里或者作其他安排，不可能送至安康医院进行强制医疗。［1］

三、强制医疗程序的完善

针对强制医疗的立法与司法现状，新《刑事诉讼法》规范了依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，在一定程度上解决了依法不负刑事责任的一类精神病人的强制医疗适用程序问题，但是除此之外还有一部分因违反治安管理处罚法而达到拘留以上肇事肇祸的精神病人实践中也是强制医疗的收治对象，而新刑诉法规定的强制医疗程序并不适用于对这部分精神病人的强制医疗。此外，就新刑诉法规定的强制医疗程序而言，虽然搭建了决定强制医疗的程序平台，但仍有需要解决和完善之处。具体而言:

1.建议扩大强制医疗程序的适用范围

目前我国司法实践中的强制医疗主要是由“政府送治”，强制医疗的决定是经过行政决策程序而作出的行政决定，而这种单方的强力控制恰恰反映出传统行政程序的主动性、单向性、封闭性以及控审合一等特点。［2］就强制医疗的本质属性而言，强制医疗既不是刑事诉讼的强制措施，也不是刑罚本身，只是在平衡公共安全和个人权利时，对一类患有精神病并伴随暴力行为的特殊人群在法定程序和条件下进行的强制性治疗措施。但是，强制医疗是一柄双刃剑，实行强制固然可以减少或防止精神病人对社会公共安全的威胁，维护公民在社会生活中的人身、财产安全等一系列宪法性权利，但不可忽视的是这种社会保障性的实现是以限制乃至剥夺被强制者的人身自由为代价的，涉及被强制者的最基本人权，因而，决定强制医疗的程序在一定程度上影响着强制医疗决定的正当性和可接受性。大陆法系国家的精神病人强制医疗制度，多被定位于保安处分，作为刑罚制裁的补充或代替而存在。［3］在大陆法系的典型国家——德国，保安处分程序主要以法院为裁判机关，属于典型的司法程序，由法院居中裁判、控辩双方平等对抗。［4］

我国新《刑事诉讼法》也通过专章设立了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，此举就是为了实现强制医疗程序的诉讼化构造，但是限于第284条规定的适用对象和适用条件，以刑事诉讼程序审理的强制医疗仅限于“刑事案件”中的疑似精神病人的“被追诉人”，即新法规定的强制医疗程序并非适用于所有客观上实施了暴力危害公共安全或严重危害公民人身安全行为，并有继续危害社会可能性的人(包括精神病人)，而只适用于经法定程序鉴定，依法不负刑事责任的这一类特定的精神病人。但是依照《人民警察法》不构成“刑事犯罪”而只是违反治安管理法达到拘留以上肇事肇祸的精神病人仍旧由公安机关以行政审批的方式决定强制医疗。［5］

平衡公共安全与个人自由两种价值取向，笔者建议将强制医疗的决定权统一于人民法院，将强制医疗的适用对象范围扩大到所有可能适用强制医疗的精神病人。将强制医疗决定权统一收归人民法院的正当性在于:第一，人民法院统一行使强制医疗决定权符合司法判断权的本质要求。司法判断权是法院审判权的核心内容，特别是涉及限制或者剥夺公民人身自由之时，不宜由公安机关行使司法判断权。强制医疗的适用对象是经法定程序鉴定依法不具有责任能力的精神病人，适当的做法是由鉴定机构负责作出鉴定对象是否为精神病人的鉴定意见，而由人民法院行使司法判断权负责判断精神病人的责任能力。第二，有助于维护强制医疗程序中被申请人或被告人的合法权益。以诉讼程序中的三方诉讼构造为基础，两造对抗，赋予被申请人或者被告人充分的程序性权利保障，最终由法院居中审理作出是否进行强制医疗的决定，将在一定程度上有助于减少乃至避免“被精神病”事件的发生。第三，有利于强制医疗决定的可接受性。毕竟强制医疗的强制性直接涉及对被申请人或被告人人身自由的限制或剥夺。联合国《公民权利和政治权利国际公约》明文规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”为了防止公民(也包括精神病人)的人身自由受到不合理侵害，将强制医疗纳入司法程序中，有助于以“看得见的正义”保障强制医疗决定的可接受性。

2.公安机关临时保护性约束措施的性质

新刑诉法规定人民法院是唯一有权作出强制医疗决定的机关的同时，还明确规定“对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施”。《人民警察法》也有类似的规定，而这一措施也同样涉及对人身自由的限制或者剥夺，其性质为何颇为值得深思。在我国将行政法与刑事法进行二元区分的基础上，将公安机关临时保护性约束措施定位为行政管理措施，抑或是特殊的强制措施，将对临时保护性约束措施的具体实施产生重大影响。

公安机关自行决定采取临时约束性保护措施是立法设计天平倾向于公共安全的表现。这种临时保护性约束措施虽然不被冠以强制医疗之名，但是至少有强制约束之实，也同样涉及被采取临时约束性保护措施的人的人身自由。故而，笔者建议将此种临时性措施定位为特殊的强制措施，比照刑事诉讼强制措施进行制度设计。

临时保护性约束措施是在人民法院决定强制医疗前，由公安机关对实施暴力行为的精神病人采取的具有临时性和保护性的约束措施。这一措施不是强制医疗，更不是刑事或者行政处罚，而是为了维护公共安全、保护被约束人、保证法院强制医疗程序能够顺利进行的特殊强制措施。因而，这种特殊强制措施的实施需要以必要性、紧迫性和比例性为前提。原则上，任何涉及限制或剥夺公民人身自由的行为都应当经过司法审查，由中立机关对其合法性和适当性作出公正裁断后方能执行。然而，实施暴力行为的精神病人这一群体的特殊性，使得在人民法院对其作出强制医疗决定之前，现实性地存在着一些可预见的不安定因素，在某些紧急的例外情况下，要允许公安机关及时采取特殊的强制措施，如这里所说的临时保护性约束措施，来制止或防止可预见的危害或危险的发生。

比照刑事诉讼强制措施设计此程序，建议实施临时保护性约束措施由县级以上公安机关决定，并将采取临时保护性约束措施的决定、执行地点、执行方法等及时告知被采取临时保护性约束措施的人的法定代理人、近亲属。此外，应赋予被采取临时保护性约束措施的人及其法定代理人、近亲属对此决定提出异议的权利，作出此决定的公安机关可依职权或依当事人及其法定代理人、近亲属的申请在此决定作出之初以及此决定执行过程之中，审查采取此种紧急措施的必要性和适当性，及时确认或解除这种临时保护性约束措施。此外，人民检察院作为法律监督机关也应有权对公安机关采取的临时保护性约束措施进行监督，及时提出纠正意见。

3.强制医疗的审理方式

新刑诉法只规定了强制医疗的审判组织为合议庭，需要有法定代理人和诉讼代理人到场，但却没有明确法院组成合议庭后的审理方式、审理程序等问题。一般情况下，法庭审理主要分为开庭审理和不开庭审理两种方式。由于强制医疗程序并非基于控诉而产生，而是法院经过审理判断被申请人或者被告人是否实施了暴力行为，危害了公共安全或者严重危害了公民人身安全，但却经法定程序鉴定为依法不负刑事责任的精神病人，并有继续危害社会的可能性。而该判断结果直接涉及限制或剥夺被申请人或被告人的人身自由。据此，强制医疗程序的审理方式应有其自身的特点，不宜实行完全的开庭审理，也不宜实行完全不开庭的书面审理，折中二者而设置强制医疗听证程序是一种较为妥当的做法。

具体而言，建议听证程序由人民法院主持，被申请人或被告人及其法定代理人、近亲属、诉讼代理人有权参与听证程序，如果有被害人，被害人也应有权参与听证程序。此外，无论是应人民检察院申请启动的强制医疗程序还是人民法院依职权主动启动的强制医疗程序，人民检察院都应当派员参加，前者检察院作为程序启动方理应到庭，后者检察院到庭由其法律监督职能所决定。此外，以上所述之利害关系人不仅都应到场，还要积极参与强制医疗听证程序。

关于“到场”二字，笔者更倾向于将其解释为大陆法系的在场原则(德Anwesenheitgrundsatz)，即审理时，双方当事人以及其他诉讼参与人必须亲自出席，而且在精神上和体力上均应具有参与审理活动的能力。［6］而“积极参与”也应当具有更为丰富的内涵，启动强制医疗程序的一方应当在听证中提供对被申请人或者被告人实施强制医疗所依据的证据材料，被申请人或者被告人及其法定代理人、近亲属、诉讼代理人应当对该证据材料以及是否应当作出强制医疗决定发表意见，必要时可以邀请专家辅助人出席并参与听证程序。出席听证程序中的各方参与人应以言词陈述的方式提出、核实证据材料。虽然不涉及实体法上的诉讼纠纷，但毕竟强制医疗程序的结果直接涉及对被申请人或者被告人人身自由的重大处分，以听证程序进行审理，保证有利害关系的人能够有效地参与听证程序，并针对强制医疗决定充分发表各自的意见，是保证这一程序最低限度公正的基石。强制医疗程序一方面要防止将被申请人或者被告人无故纳入强制医疗，另一方面还要避免有责任能力的被申请人或者被告人借精神病人之名逃脱法律制裁。

［1］陈卫东.刑事案件精神病鉴定实施情况调研报告［J］.证据科学，2011(2):215.

［2］王 源.我国精神病人强制医疗问题研究［J］.西部法学评论，2011(5):57.

［3］张文婷.精神病人强制医疗制度比较研究［J］.沈阳工程学院学报:社会科学版，2010(1):72-76.

［4］宋英辉，孙长永，刘新魁，等.外国刑事诉讼法［M］.北京:法律出版社，2006:441-442.

［5］陈卫东，程 雷，孙 皓，等.司法精神病鉴定刑事立法与实务改革研究［M］.北京:中国法制出版社，2011:178.

［6］陈瑞华.刑事审判原理论［M］.北京:北京大学出版社，1997:183-184.