中外农业转移人口权益保障比较研究

程 姝杨钧天韩学平

（1.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030；2.黑龙江省人民检察院，黑龙江 哈尔滨 150090）

工业化是经济持续健康发展的必要条件，是社会和谐稳定的牢固基石，更是一个现代国家发展的重要标志。包括中国在内，世界各主要国家在实现工业化的过程中，农业人口向城市转移，都是必不可少的环节。英国、美国以及日本作为先于中国完成工业化的国家，在农业人口转移过程中的权益保障方面，都积累了丰富经验，对现阶段我国农民工权益保障措施的制定与完善，具有借鉴作用。

一、英、美、日三国农业转移人口权益的保障

（一）英国农业转移人口的权益保障

英国是世界上第一个完成工业化进程的国家，同时也是世界上最早面临农业转移人口权益保护挑战的国家。作为工业革命发源地的英国，16世纪以后，由于毛纺织业的迅猛发展以及世界市场的开辟，使得毛纺织品供不应求，羊毛需求量大增，价格不断上涨，养羊业成为获利丰厚的产业，于是领主们开始大规模的“圈地运动”，将农民赖以生存的土地用篱笆圈起来，变成领主私有的牧场或农场[1]。失去土地的农民被迫向城市迁移。此时，工业革命尚未开始，当时英国的城市规模较小，不可能给大批迁移到城市的失地农民提供充足的工作岗位。因此，大批涌入的农民使本就拥挤不堪的城市雪上加霜，卫生、住房等问题日益严峻，犯罪率激增。针对这一情况，英国政府开始只采取简单限制农民进入城市的方式，当时制定的《济贫法》《定居法》对人口的流动进行严格限制。但18世纪中后期，英国开始工业革命之后，大量的劳动力需求使原有的限定性规定不合时宜。英国政府适时调整政策，颁布新的法律，使人口流动的制度壁垒被打破。如1846年颁布的《贫民迁移法（修正案）》使一些贫民不再被遣返原籍；1865年议会通过的《联盟负担法》扩大了救济贫民的区域范围和贫民居住地范围。这些约束性制度因素的消除，使英国农业人口转移迁徙的自由在工业化进程中得到保障。

随着第二次工业革命进程的深入，英国的工业化程度不断提高，经济、社会都有巨大发展。与此同时，对劳动力的知识、技术等方面的要求也进一步加大。单纯的“蓝领”工人已不能满足工业化大生产的要求。在这一问题上，英国政府采取普及中学教育、改善就业环境等措施，提高农业转移人口的劳动技能和专业素质，从而进一步提高劳动生产效率，确保劳动力素质的稳步提升，同时，使农业转移人口的受教育权得到有力保障。

与资本方相比，劳动者始终处于弱势地位。这导致劳资双方的紧张关系。这种紧张关系的存在，对经济发展以及工业化进程的深入必然会带来消极影响。针对这一问题，英国政府以解决就业问题和社会福利为突破口，创造就业机会，培训游民和农村转移劳动力，逐渐把创造就业机会、保障社会基层群体基本生活水平作为重要调节手段，最终建立社会福利制度，保障最低收入群体生活。政府通过拓宽就业渠道、方便失业者自主创业、建立劳动移居地、帮助失业者再就业等方式缓解失业问题；调整劳资关系，提高劳动者的谈判地位，逐步提高劳动者的收入水平和社会地位。随着全国性工会组织的兴起，劳资双方的不平衡状况得到极大改变。一系列的政府政策顺应时代要求，有效缓解了劳资关系，维持了社会稳定，为推动转型的持续进行营造积极的经济社会环境[2]。此外，英国政府通过制定《工人赔偿法》《老年养老金法》《国民保险法》等一系列法律，将国家福利保障体系制度化、程序化。

（二）美国农业转移人口的权益保障

美国作为后起的工业国，凭借其得天独厚的地理位置、庞大的国内市场、丰富的物产资源等有利条件，在南北战争结束后，顺利走上工业化道路。美国开始工业化进程后，同样经历了农业人口向城市流动的过程。美国农村劳动力向非农产业转移历时150年左右，于20世纪70年代基本完成，而美国的工业化、城市化也在同一时期完成。一方面工业化对劳动力产生强烈的需求，另一方面农业生产率的提高释放出更多的农业劳动力，加之城市生活对农民的吸引，使得农民愿意从农业转移到非农产业。这样，美国农村剩余劳动力转移就走出一条工业化、城市化和非农化同步的发展道路[3]。

与英国在工业革命进一步深入过程中面临的问题相似，美国在工业化进程推进过程中，也面临劳动力素质低下对进一步工业化形成的阻碍。与早期纺织品生产之类的轻工业生产相比，第二次工业革命之后，机械化大生产的普及使企业对劳动者的知识、技能要求进一步提高。但由于当时美国农村与城市在基础设施、教育等领域的差距较大，许多来自农村的劳动者由于其所受教育的差距，无法与城市劳动者公平竞争，更无法满足工业生产的需求。

针对这一情况，美国政府通过制定并实施《人力发展与训练法》以及《就业机会法》，提高农业转移人口的整体素质。1962年由美国劳工部负责实施的《人力发展与训练法》，主要是通过提供训练机会来“解决农业中就业不足问题”。规定家庭年收入少于1 200美元的农户，其家庭成员被认为属于失业者之列，因而有优先选择或被推荐接受训练的资格。1964年由总统行政办公室就业机会办事处负责实施的《就业机会法》，着重进行一体化的农村发展计划，包括政府援助兴建成人教育、就业服务、医疗服务设施等。该法还包括为农村青年和妇女提供训练和受教育的机会。1964年，政府组织的16～21岁青年待业队，有一半人接受农业技能训练，其余接受非农业技术训练。此外，该法还包括为低收人农户提供贷款（最高为2 500美元）。帮助他们开办非农业企业或参加合作社。该法还向农村失业者提供迁居费方面的资助。

应当指出的是，从直接农业生产中转移出来的劳动力并非全都离开了农业。美国政府的教育和训练计划有很多是直接为农业服务的，更准确地说，是为现代大农业服务的。20世纪50年代以来，工业化和专业化的发展，使农业生产日益社会化。生产的劳动分工越来越细，许多原属农业的部门逐步独立为专业部门。农业服务业迅速发展，形成了“农业供应—农业生产—农产品加工销售”，这样一个庞大的“粮食—纤维系统”。1984年，直接从事农业的劳动力270万人，农业产前部门有劳动力200万人，农业产后部门的劳动力高达1 630万人；与农业有关的部门共吸收劳动力2 100万人。占同年全国劳动力总数的20%。如加上统计中未反映的大量临时工的数据，这个比例就更加可观。农业工业化使传统农业转变为现代大农业，从传统农业中转移出的大批劳动力，仍然有相当多的人是服务于现代大农业的[4]。

美国相对完善的社会保障制度，为农业转移劳动力提供了基本生存条件，为工业化进程中农业劳动力向城市的平稳转移，提供了可靠保障。

20世纪初是美国从自由资本主义向垄断资本主义发展的过程，城市化迅速，社会结构发生翻天覆地的变化。城市中涌入大量农村人口，工人数量急剧增加致使进城后工人的养老、医疗等很多问题凸显出来[5]。美国国会于1935年通过世界上第一部社会保障立法，其受益者主要为农民、城市中产阶级的社会群体。美国联邦政府根据这一法律成立了社会保障署，并规定社会保险包括四个方面：养老金；失业保险；老年保险；对盲人、需赡养的儿童和其他遭遇不幸者的救济[6]。同时，工人开始享有参与最低工资和最高工时的立法及谈判权利。美国的社会保障体系初步形成。农业转移人口在向城市转移的过程中，生活得到了基本保障。

（三）日本农业转移人口的权益保障

日本虽然在第二次世界大战中遭到沉重打击，但在短时间内便再次崛起，其经济总量在很长时间内仅低于美国，居世界第二位。在日本经济崛起的进程中，丰富的人力资源为其经济发展提供了充分保障。

二战结束以后，日本政府加大对农业的财政、金融援助以带动农业投资的迅速增长，为农业的全面技术改造提供了物质条件，从而推动了技术密集化的发展，在农业机械化方面尤为迅速。随着资金技术密集化的迅速发展，尤其是多功能、高效率农业机械的大量采用，使每一农业劳动力可能负担的经营规模成倍扩大，迫使农业劳动力向农外产业大规模转移[7]。大批农业劳动力向城市的转移，为日本实现工业化提供了充足的劳动力。日本农业人口占总就业人口的比重，1947年为 54.2%，1955年为40.2%，1975年为13.9%，1998年为5.2%。目前，已经基本完成农村剩余劳动力转移[8]。

为使农业转移人口平稳实现从农民到产业工人的身份转变，日本政府采取了一系列措施。早在20世纪60年代，日本制定了《国民收入倍增计划》《农业基本法》《农业现代化资金筹措法》等，并建立了“全体国民均保险”的社会保障体系，为农村剩余劳动力转移提供了制度和物质保障。同时，日本政府还大力发展农村教育，提高农民素质。自明治维新以来，日本各届政府始终重视普及国民教育，特别是积极发展初等教育和职业技术教育，提高农民素质，推动农村剩余劳动力的转移。此外，迅速推进工业化和发展城市第三产业，大量吸收从农业中分离出来的剩余劳动力，第三产业成为吸引农村剩余劳动力转移的主要渠道。1985年，日本第三产业就业人口比例上升到57.5%，1990年则超过60%[9]。通过完善的社会保障机制建设以及卓有成效的教育培训，大批农业转移人口迅速在城市站稳脚跟，为日本工业化的发展发挥了重要作用。

二、美、英、日农业转移人口权益保障的共性分析

美、英、日三国在工业化、城市化进程中，农业转移人口的权益保障措施各有特色，但具有以下共同特征：

一是建立完善的社会保障制度。社会保障制度是一个国家根据一定的法律和法规规定，在劳动者和其他社会成员因年老、疾病、伤残等而丧失劳动能力或就业机会，或是因自然灾害和意外事故等，面临生活困难，为保障其国民的基本生活而提供的物质帮助和社会服务[6]。对于刚从农村进入城市的人来说，如果没有最基本的生活保障，这一群体将无法适应城市生活，甚至无法在城市生存。这样，反而会给社会带来灾难性后果。各国在工业化、城市化进程初期，都不同程度地遇到社会动荡、城市卫生条件差、犯罪率激增等社会问题。也正因为如此，各主要工业国不约而同地将为农业转移人口提供必要的社会保障，作为解决农业转移人口的生活问题、维护其合法权益的必要手段之一。

二是建立完备的劳动争议法律体系（立法、司法调查程序）。从上述三个国家为维护农业转移人口权益采取的措施来看，一个重要手段就是建立完善的法律体系，通过立法，将对农业转移人口权益的保护纳入法治轨道，使其权益保障有法可依。同时，在构建完善法律体系的同时，完备的劳动司法审查体系，更是必不可少。

三是加强对农业转移人口的教育、培训。仅通过社会保障体系为其提供基本的生活保障，并不能从根本上保障农业转移人口的权益。为农业转移人口解决就业问题，才是维护其权益的根本途径。

自第二次工业革命开始，企业对劳动者的知识、技能要求日益提高，单纯的体力劳动已不能满足工业化需求。因此，劳动力的质量逐渐与数量并重，甚至已超过对数量的要求。在现代社会，无论是第二产业还是第三产业，甚至第一产业，知识、技能的掌握程度，越来越成为获得就业机会的可靠保障。上述三个国家都采取了义务教育全面普及以及大规模职业技术教育的措施，通过帮助农业转移人口获得并提高自身知识、技能，使之提高就业能力，通过就业保障维护自身权益。

我国正在进行的工业化进程中，农业转移人口的权益保障问题与上述国家极为相似。因此，这些国家转移人口的权益保障措施对我国有积极的借鉴意义。但也应当看到，我国的工业化道路与其他工业国家还存在根本差别，即由于历史原因客观形成的户籍制度以及以此为核心构筑的城乡二元结构。这一结构造成的身份差异、地域差异使我国的农业转移人口在向城市迁移过程中，面临更为艰难的处境。

三、我国农民工权益保障的建议

随着我国工业化进程的不断深化，越来越多的农村劳动力涌入城市。与其他完成工业化或正向工业化迈进国家的农业转移人口相似，他们为我国的工业化、城市化做出了巨大贡献。但与其他国家不同的是，由于种种原因，这一群体并没有获得与付出对等的回报，更没有得到应有的尊重。正如有学者指出：“农民工在城镇从事着二、三产业的劳动，从职业上讲，他们已经是工人；但从身份上讲，他们仍然是农民，依然背负着农民的身份标记”[10]。由于历史、文化、制度等各方面原因，这一群体被冠以“农民工”这一独特的称谓。他们实质上已成为城市的建设者，但由于人为造成的身份不平等，他们在就业、收入、教育、工作环境、安全防护等方面都受到与其他城市建设者不平等的待遇，更为恶劣的是，拖欠、克扣农民工劳动报酬的行为屡见不鲜。这种不平等还具有延续性，对其下一代的影响依然存在，加剧了这一群体的不稳定性。长此以往，将对国家经济的快速发展、社会的和谐稳定造成不利影响，需高度重视。

我国农民工权益的维护，在与西方主要工业国家面临相同问题的同时，还存在自身特有的问题。因此，在借鉴西方经验的同时，还要结合我国自身特点，有针对性地制定相关措施，以应对由农民工权益保障问题给国家工业化、城市化进程带来的负面影响。

（一）完善的社会保障体系是农民工生存发展的基本保障

完善的社会保障体系事关人民福祉，是人享有生存权的基本保障，是社会稳定的基石，更对一个国家的持续、健康发展起着至关重要的作用。作为处于城市边缘的农民工群体，更需要社会保障的支持。但长期的城乡二元结构和我国现有社会保障体系特有的地域性差别，使农民工群体无法得到与其贡献相当的社会保障。

针对这一情况，我国需进一步明确农民工所在地政府和用工企业在农民工社会保障方面应承担的责任。政府要尽一切力量，扩大本地农民工群体参与社保的范围，并进一步做好农民工社会保障账户的管理及转移支付。劳动监察、社会保障、民政等相关部门应联合执法，形成合力，加大对本地用工单位的监督力度，通过严格执法，确保用工单位为农民工办理社会保险。此外，农民工群体的工作性质决定了其易受各种伤害和职业病的困扰，各地政府应有针对性地对农民工开展医疗保险服务，解决他们的后顾之忧。

（二）完备的法律体系是农民工权益的法律保障

从英、美、日三国对农业转移人口权益保障的措施看，完备的法律体系是必不可少的。只有建立完备的劳动保障法律体系，将农民工权益保障纳入法治轨道，才能使农民工的权益得到法律的有效保护。

我国先后颁布了《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》《就业促进法》等劳动法律法规，但其原则性条文过多，缺乏可操作性。针对这种情况，立法部门应当根据目前农民工现状，尽快充实相关法律条文，及时颁布相关法律的实施细则，明确纠纷处理程序，增强法律的可操作性。

目前我国劳动保障法律体系已基本形成，但法律执行力不强仍然制约法律对劳动者的保护，而对于在城市中处于弱势的农民工群体，更难以通过法律手段维护自身合法权益。

为农民工提供有效法律保障，应做到以下几点：一是劳动监察、工商、税务、公安等相关部门，在发生涉嫌侵犯农民工权益的情况时，必须迅速查处，并加大处罚力度，增大其违法成本。同时，要建立事后责任追究制度，对由于失职导致侵害农民工权益的监管部门及个人追究责任。二是相关部门应利用媒体等有效传播途径，加大相关法律知识的宣传、普及力度，在农民工群体内营造自觉学法、用法的良好氛围，使农民工具备一定法律常识，能够依法维护合法权益。

（三）强化基础教育、职业教育是保障农民工就业的有效措施

据国家统计局2012年统计公报数据，我国2012年农民工总量为26 261万人，其中外出农民工为16 336万人。受客观因素的影响，这一群体受教育程度远比城市人群低，直接影响其就业能力。国家应制定长远规划，以基础教育为基础，进而扩大专业技术教育覆盖范围，使更多农民工能得到教育、培训。农民工输出地区的政府，要做好农民工基本技能培训，使其在向城市转移以前就掌握一定知识、技能。农民工输入地政府，可在政策和资金上给予优惠，促使用人企业、当地职业技术学校有针对性地对农民工开展专业技能培训，确保农民工群体提高就业竞争力，以确保其就业权的实现。

（四）户籍制度改革是解决农民工权益保障问题的根本途径

保障农民工的合法权益，根本途径在于打破以现行户籍制度为核心的城乡二元结构。现行的户籍制度是建国初期为应对当时的政治经济形势，所采取的措施。但改革开放以后，尤其在社会主义市场经济体制建立后，这种基于身份差别建立起来的社会管理制度，已明显不适应经济发展需要。因此，必须打破城乡二元结构，建设城乡一体的社会福利体系和就业机制，使农民工公平参与社会竞争。

改变现行户籍制度，要打破依附在户籍制度上的各种福利制度，弱化户籍带来的物质利益，从而在物质保障方面缩小城乡差距，使农民工群体与城市居民在社会保障、医疗卫生服务、就业上实现平等。总之，必须彻底改变目前农民工身份给其带来的负面影响。要使农民工平等意识觉醒，更应当发动全社会力量共同推进。

［1］ 史美兰.农业现代化：发展的国际比较[M].北京：民族出版社,2006.

［2］ 李厚喜,苏礼华.经济社会转型时期英国农村劳动力转移的过程、因素及启示[J].地方财政研究,2011(81).

［3］ 张兴华.从国外经验看中国劳动力转移的战略选择[J].经济研究参考,2004(3).

［4］ 李胜军.美国农业劳动力转移[J].美国研究,1989(3).

［5］ 张恒源,孔志杰,苏荷雅.美国社会保障制度对中国的启示[J].现代商业,2012(35).

［6］ 王慧先.美国社会保障制度的发展及启示[J].社会福利（理论版）,2012(3).

［7］ 马克继.日本经验与我国农村劳动力的转移途径[J].农村经济,2004(11).

［8］ 黄维民,朱盛艳.借鉴日本经验探索我国农村剩余劳动力转移途径[J].农业经济,2003(12).

［9］ 国家发展改革委外事司.日本农村剩余劳动力转移及其借鉴[J].中国经贸导刊,2004(1).

［10］ 周秋琴.法学视野下的农民工权益保障问题研究[M].镇江：江苏大学出版社,2011.