大部制更需化学反应

冯一凡

2013年3月10日，备受瞩目的大部制改革方案出台。

这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

新一轮改革是基于2008年大部制改革的推进与完善。回顾上一轮改革，从改革的初衷与核心，到过程中的阻力和遗留的顽症，2008年大部制改革留给人们更多的是反思。本次政府机构改革应该如何推进？如何汲取上一轮改革的经验与教训？为此，《新理财》记者专访了中国社会科学院法学研究所周汉华教授。

反思上一轮改革

《新理财》：您是如何评价2008年的第一轮大部制改革的？上一轮改革有哪些遗留的问题？

周汉华：2008年大部制改革整体思路是好的，大方向是对的。这是对其积极方面的评价。但是，从第一轮大部制改革具体的制度设计和推进来看，还有诸多不尽如人意的地方。

第一轮大部制改革方案并没有能够进行一种真正意义上的大综合，包括人力资源和社会保障，也只是在原来的传统上把人事部和劳动部合并，并未像西方国家讲教育、卫生等囊括在内，做成真正的大部门。所以说，第一轮的改革，仅仅勾勒了大部制的轮廓，真正涉及的领域只有上述三个部门，多数改革流于形式，改革并不彻底。

《新理财》：人事问题在新一轮大部制改革中仍将是个无法回避的问题，有没有可行的解决办法？

周汉华：之前的解决方法就是多挂副职，变成“员”；在地方，可以进行分流，去国有企业挂职等。这几个改革主要涉及的部门，包括发改委、商务部，挂副职都挂的很多。再往下一级，就是大量改员。大量的调研员、巡视员。比如正处长级的调研员，正司长级的巡视员，这个“长”字不能省略掉，公务员法里有规定，不带这个“长”字就是非领导职务，和领导性职务有非常大的差别。因此，机构改革冒出了很多怪胎。

又例如事业单位参公管理，公务员法里面没有，国家机关就是国家机关，事业单位就是事业单位，参公管理没有法律依据。都是这次机构改革留下的后遗症。名称还是次要的，关键是这些人的安置，不管是中央政府还是地方政府，都要面对来自部门和个人的阻力。机构改革遇到的最大阻力就是人的问题。自上一轮改革之后，人员问题正在慢慢消化和到位，先安排“员”，再通过退休，减员等方式，逐步再解决。只有当人的问题解决好，物理反应才算真正到位。

《新理财》：怎么理解这个“物理反应”与“化学反应”？

周汉华：物理反应就是我们看到的，在第一轮大部制改革中，相对顺利地将一些部门整合起来，但仅仅是将各部门的职能进行了物理相加，真正的职能界定和划分却没有弄清楚，这也就是化学反应不充分的表现。单纯地将部门进行行政整合是远远不够的，只会越加越模糊，职能越多越不清晰，最后变成“四不像”。工信部在上一轮改革中曾被打趣地称为“三国四家”，可见简单的物理相加后的结果多么混乱。

《新理财》：如果说第一轮大部制改革后，随着人员安排逐渐到位，物理反应逐渐显现，那么在现阶段的改革中，我们又该如何催化其化学反应？

周汉华：在以往的改革中，我们总在讲职能转变，但职能转变究竟是什么？有没有职能转变？怎么职能转变？这些是应深入思考的。

我认为，化学反应就是要根据职能来定机构，先把职能理顺，然后再配相应的机构和人员，即先定职能、再定机构、再定编制。但是上一轮的大部制改革应该说不是这么做的，它只是把机构简单的融合在一起，职能本身并没有发生变化，没有根据工业和信息化发展本身来界定职能，没有根据宏观职能、微观职能、监督职能、服务职能、保障职能来重新梳理，简单的物理相加很难产生化学反应。

2008年改革的初衷是想解决部门之间的矛盾问题，但现在来看，似乎矛盾有愈演愈烈之势。尤其这几年“诸侯”做大，各个部门争权夺利的现象越发严重。

其次，内部职能没有区分，只是简单的叠加。一个部门有宏观职能、微观职能、行业管理职能、执法职能、监管职能。改革之后，由于工信部内部没有区分职能，胡子眉毛一把抓，宏观也是一个司，微观也是一个司，造成各项工作出现一刀切的现象，致使宏观管理弱化。

最后，政府和市场的边界不清，这也是最核心最重要的。我们发现，最近这些年的改革有停滞和倒退的倾向。主要问题是政府管的太多，权利没有下放。这会偏离改革初衷。大部制改革是为了促进社会经济发展，如果改革最后变成部门之间的争权夺利，就会失去意义，失去老百姓的支持。如果为改革而改革，就不能实现联动，如果不联动政府和市场的关系，就会增加矛盾。

“五轮”推力

《新理财》：大部制改革的推力在什么地方？

周汉华：最关键的动力都是行政推动，在高度保密的情况下，完全封闭，方案随时都有可能改变。中央出台政策后，地方级级传导。行政推动的优势就是有力度，能够拍板之后就雷厉风行的推进，排除阻力。但是关起门来做方案，缺乏积极的讨论。

根据国际上的经验，我们针对改革的动力提炼出五个范式：

第一个就是行政推动。行政推动是第一推动力，因为现在都是行政国家，世界上各国家改革的主要推动力都是行政推动。这个机制有其必要性。

第二个是市场推动。这个市场的力量主要来自于商业活动，特别是私人部门。政府只是在管理，真正的驱动力还是企业，企业是第一创新的主体。如何将企业的声音吸收到改革方案的制定中来，这是各国竞争力的主要差异。我们发现，发达国家这种传导方式比较顺，有不同形式的利益集团，有利益表达的渠道，通过利益表达，将这种机制糅合到行政推动里面，推动体制改革。

第三个是社会推动。如果说商业活动代表的是钞票，那社会推动代表的就是选票。这是一个跷跷板，政府在中间，社会推动反应广大社会公众的利益，是沉默的大多数人表达的一种方式和渠道，在社会改革中起到很大的作用。如果商业的声音太大，公众的声音太小，就会引发某些不平衡，对整体的和谐产生影响甚至威胁。如果执政者过于向资本市场倾斜，那么就会有选票来惩罚。反之，对于民粹的政治家，那资本就会用脚投票，产生外流，投资环境就会变差，导致经济下滑，那反过来又会影响社会大众。

第四个是法制推动。根据世界发达国家的经验，机构改革中更重要的就是法制推动。机构改革不能一刀切式，一揽子式。发达国家的改革都是机构法定，职能法定。每一个机构改革和政府选举基本上不对应，机构调整、职能确定都要法律化，不受政府换届等因素的影响。所以说这个“法”在机构改革中至关重要。在过去，从十五大开始，我们的机构法制化一直提出，实现机构编制管理的规范化和法制化。

第五个是竞争力推动，即所谓的标杆竞争。各国的机构改革，国与国之间都在进行标杆竞争。最典型的就是，欧盟在很多机构的设定上有统一的要求。其中，美国的监管理念、监管机构设立的模式，对各国都产生了很大的影响。美国人坚持职能分开的原则，政策职能、监管职能、反垄断职能等，均要分开。我国很多的做法其实也是参照外国的经验，比如原来银证保都是央行里面的一个司，最后分离出去成了银监会、证监会、保监会，理念就是央行管政策，是政策机构，银、证、保是监管，只依法监管。我认为，银、证、保改革成功地吸收和借鉴了国际先进经验。

为什么我们的改革不成功，从这五个推动力来看的话，就很容易找到原因。别人是五个推动力，或者说是五个轮子，我们只是一个。所以说我们的动力是非常单一的。这种单一的动力虽然有他的优势，但弊端太多。新一轮的大部制改革，除了内容之外，如果在推动力上能够实质性的迈出一些步伐，开放讨论，开门搞改革，结果就不一样。