论我国《野生动物保护法》的修改

魏德红

(吉林大学法学院，吉林 长春130012)

我国自然生态环境复杂多样，为野生动物生息繁衍提供了得天独厚的条件，如何保护和开发好丰富的野生动物资源，是关系到民族生存和发展的大事。我国《野生动物保护法》制定于1988年，2004年仅针对建立对外国人开放的猎捕场的条文做了小幅修改。因此，在各种突发流行性疫病日益增加的今天，全面修改《野生动物保护法》，关系到野生动物的生存和发展，关系到寻常百姓的日常生活，更关系到人与自然的和谐发展，其意义显而易见。

一、“野生动物保护法”的调整范围

(一)不应涉及动物福利

国内外都曾经有学者提出建立《动物保护法》的构想。《动物保护法》就其内容而言，主要关注动物福利。我国台湾地区1998年《动物保护法》第1条开宗明义地规定:为尊重动物生命及保护动物，特制定本法。我国大陆首部《动物保护法》建议稿正在起草当中，特别提到如果虐待动物可能会受到刑事处罚，这样一个条款更是引起了社会的关注。草拟中的《动物保护法》明确保护动物的分类，这对于推进《野生动物保护法》的实施大有帮助，但是根据我国的立法状况来分析，动物福利的内容不应纳入《野生动物保护法》修改的范围。

(二)不应涉及《物权法》的相关内容

就野生动物的所有权，《物权法》第49条文字确定的含义为如果法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。这里所说的法律应该指的就是现行的《野生动物保护法》。该法第3条笼统地规定野生动物资源属于国家所有，国家保护依法开发利用野生动物资源的单位和个人的合法权益。这一规定确立了野生动物资源的国家所有制，曾有学者建议修改这一规定［1］。《物权法》所涉及的制度往往是对社会经济政治有重要影响的，《野生动物保护法》的修改没有必要在资源的所有权制度上面花费太多的时间，因为这本身并不是物权立法的修改。笔者认为，在明确了野生动物范围的前提下进行资源保护与开发，可以保护好生态效益、社会效益以及相关当事人的合法权益。针对野生动物资源的所有权进行修改，这并不是法律修改的本意，也不符合该法立法的宗旨。针对非野生动物资源的动物个体或群体所有权，应将其纳入一般物权体系进行调整。

(三)不应涉及宠物管理立法

随着城市家庭饲养各种宠物日益增多，引发的各种问题和纠纷也随之而来。如何将宠物饲养纳入有效且被饲养者乐于接受的管理模式下，这需要对相关问题加以研究，并在此基础上出台相应的法律规范。我国尚无《宠物法》，关于《宠物法》这个名称，有学者有不同的称呼［2］。笔者认为《宠物法》应该定位于城市管理法的范畴，属于行政法。宠物法的立法宗旨与前文已经提到《野生动物保护法》的立法宗旨并不完全一致。另外，从性质上，《野生动物保护法》是环境资源法，二者属于不同的法学分类。但是，必须承认，二者亦有交叉。关于野生动物是否能够当做宠物来饲养的争论由来已久，一方认为，宠物是家禽家畜的一种，因此必须是驯化了的动物［3］;另一方认为，宠物可以是任何动物［4］。在不介入这场争论的前提下，笔者要指出，饲养野生动物作为宠物的行为在中外是客观存在的。当野生动物成为某些市民的宠物时，该宠物将会受到两方面法律的约束。从理论和实践来分析，《野生动物保护法》的修改不应涉及宠物立法的内容。

二、《野生动物保护法》的立法宗旨

(一)人与自然关系的和谐取向

野生动物与人的关系说到底是人与自然的关系。自然是人类最重要的东西，在唯物辩证法看来，世界上的任何事物都是矛盾的统一体。我们面对的现实世界，就是由人类社会和自然界双方组成的矛盾统一体，两者之间是辩证统一的关系。一方面，人与自然是相互联系、相互依存、相互渗透的:人由自然脱胎而来，其本身就是自然界的一部分。另一方面，人与自然之间又是相互对立的。人类为了更好地生存和发展，总是要不断地否定自然界的自然状态，并改变它;而自然界又竭力地否定人，力求恢复到自然状态。人与自然之间这种否定与反否定，改变与反改变的关系，实际上就是作用与反作用的关系。建立人与自然的和谐共处、协调发展关系，实现人类与自然界关系的全面、协调发展是人类生存与发展的必由之路。人与自然和谐相处是经济社会发展到一定程度、一定阶段的必由之路，是人类总结经验教训后的必然选择。

人类为野生动物立法的实质是规范人类行为以保障如何促进科学发展。人们都有一种误解，科学与法律是矛盾的。科学使人的能力无限扩张，而法律却要约束人的行为;法律要维护现有的秩序，而科学必然要冲破现有的秩序才能发展，从这个角度看科学与法律应该是一对矛盾。但是人们也发现，科技的发展实际是一把双刃剑，不受约束的科技威胁的是社会秩序和人类自身，科学怪人最终掉进的是自己设下的圈套，而法律的作用正是以人类的理性，斧正科学在发展过程中可能产生的非理性，约束人类自己的行为，所以《京都议定书》会被签署，人与自然要和谐发展，其实从科学发展观看，也不能把人和自然对立起来，两者是统一的，不是谁征服谁的问题。

(二)可持续发展观念的法制化

我国现行的《野生动物保护法》制定于我国改革开放的第10年(1988年)，而可持续发展的概念是在2000年左右被提出的，人与自然的和谐关系也是在2000年之后才被社会普遍接受的。1988年《野生动物保护法》的立法宗旨主要涉及保护和利用两个方面，没有融入可持续发展、和谐社会的法律理念。从人类的角度来看，野生动物具有经济价值，生态价值、美学价值、科学价值、文化价值和娱乐价值等。这些价值满足了人类不同的需要，然而立法者不能仅仅从人类的需要出发，立法者应该从更高的人与自然和谐相处的高度来看待野生动物立法。诚然，野生动物最重要的是其生态价值，即所谓环境价值，野生动物对维护整个生态系统的健康、稳定发展、维护生物多样性有重要意义。但是，生态价值不应当成为我们立法的宗旨，因为这种价值论仍然是站在人类狭隘的利益观基础上来看问题。

野生动物保护立法应该着眼于人与自然的和谐关系，放眼于子孙后代的利益，尊重和运用自然规律，有效地解决人类和自然产生的各种矛盾问题，促进人类和地球的可持续发展。针对野生动物的经济利用问题，应当正视这是人类的需要，可以通过扩大人工养殖繁殖来解决，既可以维护生态的平衡又能满足人类的消费需要、促进就业、繁荣经济。所以建议我国的野生动物保护法的立法目的应该改为:“为保护拯救野生动物，保护发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡、建立和谐的人与自然关系，并促进可持续发展制定本法。”

三、建立符合野生动物保护和市场经济要求的驯养繁殖制度

(一)驯养繁殖立法必须符合可持续发展的要求

我国野生动物驯养繁殖制度必须贯穿可持续发展的理念，野生动物资源的可持续发展，就是通过保护与驯养达到良性循环，在这种循环中，野生动物种群得到发展，人类获得野生动物的各种价值，这些不影响该物种在生态系统中的作用，也不影响生态系统中其他的动物物种。野生动物的驯养繁殖，如果既能获得经济上发展，又保护了野外野生动物资源，做到有利于子孙后代繁衍与生物多样性的保护，那么对我们子孙后代会产生极其深远的影响。

人类事实上从来没有停止对野生动物资源的开发利用，经验告诉了人们“竭泽而渔”是有害的，不遵循自然规律会受到自然的惩罚。保护野生动物是人类对所在环境及自身命运进行深层次的思考后提出的，但是仅仅保护是不够的，只有将野生动物的开发利用与保护相结合才能实现野生动物资源的良性循环，才能符合生态平衡。人类必须清晰地认识到:野生动物资源的开发利用与保护是息息相关，密不可分的关系。野生动物资源的驯养繁殖是实现野生动物资源开发利用的有效方式。但是，野生动物资源的驯养繁殖活动应该建立在对野生动物资源保护的基础上，驯养繁殖首先保护了物种资源和生物的多样性，其次，在人工种群比较成熟的基础上扩大经济用途，如中药入药、商用皮革、餐饮消费、观赏娱乐等领域，这些是符合可持续发展要求的。

(二)建立符合市场经济要求的野生动物资源所有权体系

从单一的公有制所有权体系走向多元化的所有权体系，是目前国外发达国家对野生动物资源立法的趋势，也是我国市场经济体制日趋成熟的迫切要求［5］。国外许多国家已经建立了促进合理利用野生动物资源的多元化所有权体系。我国目前单一的公有制不利于调动人们合理保护和开发利用野生动物的积极性，一些驯养繁殖大型国家重点保护野生动物的场所，由于无法对驯养繁殖成功的子一代或子二代的野生动物及其产品进行商业开发利用，造成资金与运营方面举步维艰的局面。

野生动物首先是生态价值，其次是经济价值。在建立野生动物资源产权体系后，根据不同野生动物的生态价值和经济价值，遵循野生动物可持续发展的理念，将野生动物划分为野外物种与人工驯养繁殖技术成功且不需要依赖野外种源的驯养繁殖的野生动物，在科学的标准下确立一定范围内的人工驯养繁殖的野生动物资源的个人所有制和集体所有制，分别制定不同类别野生动物驯养繁殖经营的法律，从而促进野生动物资源合法市场的交易，对国家重点保护野生动物产品的市场管制禁令应有条件地放开，加强宏观调控，对野生动物产品合理定价以避免市场的无序竞争，影响野生动物资源的可持续发展。

四、建立具体化人性化的野生动物致人损害补偿制度

(一)立法中应明确补偿义务主体

《野生动物保护法》十四条规定，国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。但是法律并没有明确指出具体由哪一级政府进行赔偿，多地方只是作出了类似的抽象的规定，为了改变这种因为责任界限不清而导致相互推卸责任的情况，应该明确国家为补偿义务主体，建议将由当地政府给予补偿的规定修改为，由当地县级人民政府野生动物行政主管部门或者自然保护区的主管部门给予补偿。

(二)设立野生动物致害补偿专项制度

现在北京、陕西等地已经有了地方立法管理野生动物致人损害赔偿制度。这些制度中基于补偿的原则，已经为受害者赔偿了一定比例的费用，剩余比例的费用就由受害者自己承担。为使野生动物受害者能够得到及时合理的补偿，建议国家或者省级单位设立专项野生动物致害补偿基金，专门用于由野生动物造成财产损失和人员伤亡补偿。专项基金可来源于国家财政投入、社会捐赠等各个方面。这些基金的设立将有效地促进野生动物保护事业的开展，防止受害人或其亲属对野生动物进行报复性杀戮，设立这样的基金也是社会正义和爱心的一种体现。

(三)明确损害补偿的范围和补偿标准

《野生动物保护法》第十四条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物和其它损失的，由当地政府给予补偿。首先、这里“损失”应该明确做出规定包括直接损失和间接损失。“其他损失”应该包括野生动物对人身健康和生命造成的损失以及相关的其他财产损失。其次、补偿的标准应当具体化使之更具有操作性，具体分为国家标准与地方标准两种，国家标准的范围主要涉及国家重点保护动物和珍贵、濒危野生动物及具有重要科研价值的野生动物，其它普通野生动物损害的补偿标准应有各个地方根据本地区的实际情况进行制定。第三、根据致害动物的级别确定明确规定补偿的比例，立法确定国家的补偿的最低标准，协调国家最低标准与地方标准的关系。

五、建立市场经济条件下现代科学的狩猎制度

(一)承认一般狩猎权的可流通性

从国际上来看，可持续的狩猎活动已经获得普遍认可，CITES公约还专门为非洲犀牛、大象、斑马等狩猎活动核定限额。为了适应市场经济和可持续发展的要求，在《野生动物保护》立法中应该有条件地承认一般狩猎权具有可流通性，要对流通的范围进行限制。由于《野生动物保护法》颁布于社会主义市场经济刚刚起步的1988年，该法并没有将社会主义市场经济与狩猎制度联系考虑，狩猎制度主要以公益事业为目的被允许，一般狩猎活动的商业价值并没有得到肯定。该法第二十五条规定:禁止伪造、倒卖、转让特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证和允许进出口证明书。依据该规定，狩猎权不能任意转让，禁止以任何形式进行流通。这意味着只能基于行政机关的行政许可而原始取得，狩猎权是不可流通。这是符合《行政许可法》的关于行政许可一般不得转让的要求，但是《行政许可法》同时规定:法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让。

我国狩猎证的取得只能基于法律规定的特别目的，现行法规定了申请特许捕猎证的五大类事由包括:进行对野生动物进行科学考察和资源调查、驯养繁殖的目的;完成科研或国家医药生产任务的目的;宣传、普及野生动物知识或教学、展览的目的等。这些目的显然具有公益性质，基于对这些濒临灭绝的野生动物的特别保护，不能允许其作为财产权流通，现行立法值得肯定。但针对一般的野生动物的狩猎权，由于它们并不需要进行严格的数量限制，所以立法应该承认其合法性。这种普通的狩猎权包括有财产权利取得的内容，立法中应该承认这种狩猎权作为财产权利具有可转让性，同时可以效仿美国的部分立法规定狩猎权人和土地使用权的野生动物保护义务。必须明确指出狩猎权是针对特定品种、数量野生动物的狩猎权，获取狩猎野生动物的权利，并不意味着可以任意捕杀野生动物，否则依据法律追究责任。

(二)狩猎场收入按比例补助当地群众

狩猎场是发展狩猎旅游业的必备场所，我国《野生动物保护法》二十六条第二款中规定，建立对外国人开放的狩猎场所，必须报国务院野生动物行政主管部门备案。这种概括性的规定在实践仅仅考虑了狩猎场的设立，往往使一些地方的群众不理解狩猎场设立的目的和意义，并且容易产生偷猎的心理。因此，狩猎制度必须规定狩猎场的收入要按比例补助当地群众。具体来说，狩猎场要与周边的农牧民居委会签订相关补助协议，这样群众能够更好地保护周边的环境和野生动物，狩猎场也就能够走上可持续发展的路子。

为确保国际狩猎有利于野生动物保护，我国原林业部严格规定狩猎收入主要用于确保基层保护工作和补助当地群众，实现社区共管。以青海省都兰国际狩猎场为例，该区域岩羊总数约2万头，每年用于国际狩猎的数量仅几十头，狩猎收入约20-30万美元，其中相当一部分补助给周边牧民，每户增加年收入在2000-3000元之间，由此使牧民了解到野生动物的价值，改变了对野生动物的传统观念并自觉摒弃了任意猎杀的习俗，还主动为野生岩羊预留草场和抵制盗猎，形成了社区共管的良好局面。我国国际狩猎的野生动物大多分布于牧区，且相互交错、重叠，不兼顾牧民利益，就难以有效保护好野生动物。国际狩猎制度需要照顾到狩猎场周边群众的生活，要对群众的生活给予补偿，国内的狩猎制度亦应如此，否则会引起同样的争议。这样也可以是那些偏远地区的居民能够从保护野生动物中获得实惠，避免了靠山吃山而破坏环境的不良习惯。

［1］梁慧星.不宜规定“野生动物资源属于国家所有”［EB/OL］.http://wenku.baidu.com/view/94ea8d0102020740 be1e9bcc.html

［2］喻术红.中国应当尽快制定出台《家庭宠物饲养管理法》［J］.河南省政法管理干部学院学报，2007，(2).

［3］曹源麟.别拿野生动物当宠物［N］.贵州都市报，2009-5-6(3).

［4］毛磊.猴痘爆发警示美国人［N］.解放日报，2003-6-17(2).

［5］黄忠新，崔吉春，等.建立符合我国国情的野生动物所有权制度［J］.吉林林业科技，2008，(1).