移民工作中安全生产监督评估内容探讨

牛福钰 齐锡蕊

（1. 水利部水利水电规划设计总院 北京 100120 2. 江河水利水电咨询中心 北京 100120）

1 移民安全生产监督评估问题的提出

1.1 相关移民监督评估规定

移民监理始于上世纪 90年代初，开始统称为移民监理，其主要原因是受 80年代中普遍开展的工程监理的影响，可以说是工程监理的一种延伸，移民监理在内容设置上与工程监理也大致相同，主要任务是：对移民过程中质量、进度、投资进行监控，协助地方政府协调移民安置过程中出现的矛盾，并定期向国家水库移民监理主管部门和项目法人报告实施情况。

随着近年来工程建设事业的发展，国家对安全生产愈来愈重视，在工程监理内容中增加了施工安全与环境保护，从目前的工程监理实施情况来看，主要工作内容已增加至“四控制，两管理，一协调”，其中新增监理教程对工程安全的控制工作已被提到一个很重要的高度和地位。

纵观移民监理的发展，“移民监理”称谓开始逐步向“移民监督评估”过渡。但无论从《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年国务院第471号）、水利部《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》（水移[2010]492号），还是南水北调相关移民安置工作，监理工作的定位是：“移民安置监督评估（监理）单位，应对移民安置进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生产生活的恢复情况等进行监督评估”。文中均未提及对移民安全的监督评估内容。本人认为主要有以下原因：

（1）移民监督评估是监督评估单位受项目法人委托，对实施方也就是县级政府进行的社会监督。而根据中华人民共和国安全生产法规定，安全生产责任实施属地管理，规定要求：县级以上地方各级人民政府有关部门，在各自的职责范围内对有关安全生产实施监督管理。明确了当地县级政府是安全生产监督管理的责任方。

（2）从移民安置实施来看，移民安置首先由建房、拆迁、复建等若干工程项目组成，而工程项目实施中通过公开招标，选择由工程监理单位负责对其工程建设安全进行具体监督和控制。毫无疑问，工程安全生产监管责任方仍然是政府。

基于以上两点主要原因，目前国家和行业层面有关移民监督评估的规定中，均未要求或赋予监督评估单位对移民安置安全提出监督评估。

1.2 移民监督评估实践2

移民监督评估在工作中，按照国家有关监督评估规定就可以免去对安全生产的关注和监督评估了吗？从理论上说是可以的，但在实际工作中往往存在以下问题：

（1）从目前南水北调移民监督评估实践来看，移民安置一般由省级人民政府组织和领导，由县级政府具体实施，监督评估的委托方是省级人民政府和项目法人，受监督方为县级人民政府。无论那级政府对监督评估认识普遍存在和停留在工程监理概念上，即常称谓移民监督评估为“大监理”，对监督评估工作汇报中也非常关注安全方面内容。

（2）移民监督评估工作除应遵循相关的法律、法规和专业性规程、规范外，其主要依据是与业主签订的合同文件条款。根据目前移民招投标情况来看，部分业主单位在招标文件中有意识增加了安全方面的内容和要求，为适应市场需求，迫使投标单位不得不在投标文件中承诺承担安全监督评估内容，也就是说现实招标中客户普遍有此要求。

（3）从现场对移民工程的建设质量、进度和资金使用监督评估检查、巡查来看，质量、进度、资金使用均与工程安全存在着不可分割的、密切的联系。在监督评估单位对实体工程检查中常常遇到素质低下、施工管理比较混乱的队伍，在工期压力下为了抢进度，不但使工程质量难以保证，安全生产方面也存在很大隐患，造成施工安全环境乱象丛生、危险四伏。

（4）随着近年来社会文明程度的进一步提升，社会公众对政府公权力在阳光下公开、公正、透明、合法、高效、廉洁运行提出了更高的要求，社会对政府监督已成为一种公众期待和势不可挡的潮流。可以预见，不久的将来社会监督机制也必将会逐步渗透到政府工作的方方面面，作为社会监督的第三方——移民监督评估工作的内容和深度会有更多、更高的要求，这首当其冲的应是增加和完善对移民监督评估工作中安全方面的内容。

有鉴于此，本人认为移民监督评估中适当增加对安全生产的监督评估内容是一种趋势，可以进行先期尝试。在发挥和起到社会监督的作用方面，其尺度一定不能“越位”政府，更不宜“替代”工程监理。否则，责任界限不清，工作难以为续，且会“事倍功半”。

2 安全生产监督工作主要内容

安全生产监督工作的主要内容包括：成立安全生产监督工作机构，建立安全生产监督检查制度，明确工作人员岗位职责；组织对项目安全检查，排查发现安全隐患，做到对安全隐患及时处理，对安全事故及时上报，参与安全事故调查、处理，对承担的项目的生产安全建立有效的监督机制。

2.1 安全生产监督检查

移民安置工作中的安全问题主要分为生产安全和社会公共安全两类。生产安全是建设、搬迁等生产活动中易直接发生的安全问题；社会公共安全是由生产和生活中产生的矛盾诱发的社会安全问题。两者均对移民项目安全产生较大的影响，但根据监督评估目前的定位及作用，应将前类作为监督评估工作中的检查并要求整改项目，后一类作为监督评估工作中了解并上报项目。

移民安置监督评估工作中的安全生产监督检查主要分为房屋建设、移民搬迁、库底清理、后期扶持四个阶段。下面简述前两个阶段安全生产体系检查的主要工作内容。

2.1.1 移民房屋建设阶段

（1）检查建设征地的位置、地形及工程地质条件等是否满足移民建房的安全需要，建设场地是否存在易受洪水、滑坡、泥石流等地质灾害的影响，建设场地是否需要特殊防护等情况。

（2）检查移民房屋建设、工程监理（又称专项监理）、施工参建各方的安全管理体系，是否具有系统性和可操作性。

①了解建设单位安全体系中有关安全机构、人员、制度情况，检查体系要求是否符合现场情况，是否有完善的文明施工管理和保障措施，是否有保证安全要求的奖惩措施等；

②检查工程监理单位对施工方安全体系及安全措施是否审查和批复，监理安全控制中对施工方的要求及控制措施等；

③调查了解工程监理进场后是否对施工方的安全生产规章制度、安全技术措施、安全自检制度、安全培训教育工作进行了检查；对承包人的安全生产许可证、主要负责人及专职安全员等人员安全生产资格证，是否进行过全面检查并具有记录，且提出相关检查评价和意见。

④抽查施工单位安全体系中的安全要求是否完备、安全责任制和安全教育制是否建立健全、是否出台了对施工现场各区域、各阶段、各工种的安全要求及保障措施；

（3）通过抽检重点项目、重点工程施工方以下体系文件内容，验证和评估移民安全保障体系的完整性：

①是否具有安全施工许可证资质；

②是否成立了安全管理机构并配备了专职安全员；

③是否对施工人员进行了安全生产培训和安全生产知识考核；

④特殊工种人员是否持证上岗、劳动保护设施是否齐全并在有效期内；

⑤起重机械使用前是否进行了安全检验；

⑥对基坑开挖、高边坡防护、防洪防汛施工等危险性重大的项目是否编制专项施工方案和应急预案；

⑦在施工组织设计中，安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

（4）通过抽检重点项目、重点工程现场以下项目内容，验证和评估移民建设安全体系控制的有效性：

①了解建设单位是否向施工单位提供了现场及毗邻区域供水、供电、地下管线等安全相关资料；

②现场是否使用符合国家强制要求规定的安全防护用具、机械设备及消防用具等；

③现场在高空作业、深基坑开挖、高边坡防护、设备吊装等危险施工时段及汛期、节假日等关键时期是否有专职安全员在现场监督、检查；

④检查现场必要的安全警示标志，重要路口、房屋高层空洞、吊装设施、特种设备是否设立警示标志或信号，施工道路、临时用电、原材料堆放等是否符合安全要求，现场是否有常驻穿着专用服装和安全帽的专职工程安监人员。

⑤对有防洪度汛要求的工程，检查工程形象进度是否具备安全度汛条件、防汛预案的编制、演练及防汛物资准备情况；

⑥检查工程监理是否对安全提出过整改要求，施工方对提出的整改要求落实情况及未落实原因；

⑦建设方是否对监理和施工单位的安全责任履行情况进行检查，是否有相应具体的检查结论和评价，有关安全的奖惩措施是否得到落实。

（5）社会公共安全内容

①了解在房屋建设中对各种问题投（申）诉途径是否畅通，问题是否得到有效的解决，如移民对建房质量的投诉，对工程影响当地居住环境的投诉，对工资拨付不及时的投诉等；

②调查了解征地补偿款是否及时拨付，移民对征地的数量、范围、补偿标准及金额是否明确并签字确认，是否存在对补偿标准不满或投诉等现象。

2.1.2 移民搬迁阶段

（1）搬迁条件的检查内容

①检查迁入地移民房屋、基础设施、公益设施是否完成，并通过县、市、省移民安置机构的验收，是否具备搬迁条件；②了解搬迁指挥组织是否成立，人员配备是否合理，任务分配和岗位职责是否明确。

（2）搬迁方案的检查内容

①检查迁出地和迁入地是否制定集中搬迁方案，搬迁方案有无安全保障措施等相关内容；②搬迁方案中是否含有移民原有房屋拆除施工安全、移民财产安全、搬迁期间社会治安、道路及车辆安全、特殊人群医疗卫生保障、公共卫生安全等方面的措施，制订的措施是否切实可行。

（3）安全预案的检查内容

了解是否制定了极端天气、通讯交通、公共卫生、食品安全、防暑防汛以及其他各类突发事件的应急预案，并组织进行了演练，应急预案中安排的人员、设备是否齐全到位。

（4）搬迁具体工作的抽查内容

①指令、报告渠道是否畅通，通讯设备配备情况等；②矛盾纠纷排查化解情况，搬迁过程中移民财产物资看护情况，搬迁期间社会治安工作安排等；③搬迁道路路况、交通指挥、安全运输监管、车辆车况、驾驶员资格等；④搬迁前的移民健康排查，搬迁中孕妇、病人、老人、残疾人等特殊人群的护理照顾情况，医护人员、救护车及医疗设备、药品配备情况等。

3 结论

综上所述认为，对于移民监督评估中的安全监督评估应定位于：

（1）通过对参建各方管理体系检查和工程项目现场安全抽查，验证移民安置参建各方安全管理体系有效性、操作性、完整性并实施监督和评估。不应“越位”政府，和“替代”监理在安全中作用。

（2）移民安置中工作中涉及到的安全问题有两类：一类是建设、搬迁等生产活动中易直接发生的安全生产问题；另一类是由生活中矛盾诱发的社会安全问题。两者均对移民项目安全产生较大的影响，但根据监督评估目前定位及作用，应对前类作为监督评估工作中的检查或抽查项目，并提出要求整改意见；后一类作为监督评估工作中了解项目，并及时上报委托方。