哈尔滨沈家船坞迁移实践与思考

□纪金彪纪金彪 李 鹏

为迎接第三届哈尔滨松花江湿地旅游文化节，贯彻落实十八大建设生态文明理念，加强松花江沿江岸线环境综合整治，哈尔滨市水政监察局于2013年6月5日会同道里区政府及市交通局、市海事局、市农委、市公安局水上分局等多家单位联合对哈尔滨市群力外滩湿地节主会场附近沈家船坞区域进行综合治理。其中，哈尔滨市水政监察局共拆除违法建筑物13处、450 平方米，清理滩涂管理区内乱堆乱放区2 000多平方米，清理滩地停泊船只20 余艘，配合沿江岸线环境综合整治小组顺利迁移三无船只近百艘，并于当日成功整体迁移沈家船坞，将周边场地清理完毕。这次迁移执法任务量大，矛盾较尖锐，又是多部门联合行动，执法过程中的一些问题很值得我们进一步思考。

一、沈家船坞概况

沈家船坞位于哈尔滨市道里区友谊西路群力坝外，在何家沟入江口上游约300 米，占地近一万平方米，是哈尔滨市城区段渔船的主要集结地，日常有百余艘渔船在此停靠，秩序混乱。渔民们在此居住生活，私自搭建房屋棚亭并将生活垃圾丢弃江中，对生态环境造成破坏，严重影响城市形象。

二、迁移沈家船坞实际做法

哈尔滨市委、市政府组织各职能部门成立全市沿江岸线环境综合整治小组，负责对沈家船坞进行整体迁移。此次迁移时间紧、任务重，艰巨程度不同以往单一清障工作，需各职能部门密切配合，创新执法方式，提升执法水平。这次迁移工作主要做法如下：

（一）变粗放式执法为精细化执法

传统粗放型的迁移治理模式已直接影响各部门的执法效果，如何有效实施沈家船坞整体迁移，需要各部门实施深入细致的前期调查及精细化管理执法工作。

1.协调沈家船坞迁移地点。由迁移沈家船坞工作组协调船只安置迁移地点，改变以往粗放迁移的做法，这次迁移工作不仅仅是将船只迁走，更重要的是将船只安置好。经多方协调，最终有关主管部门作出相关批示，允许将沈家船坞所有船只迁移至哈市江北新船坞。

2、下发迁移通告。迁移工作组相关成员单位，按照各自职责，制作送达迁移通告。水务部门制作《限期拆除清理违法建筑物构筑物通知书》，给予业户自行拆除清理时间，并详细告知其未在规定期间自行清理的，将由迁移工作组统一将违建清除。

3、职能部门实行网格化管理。按各部门职能细化工作职责，设立拆违组、拖船组、清障组、协调组、维稳组等工作小组，精细管理执法目标，上报现场负责人联络电话，以便于各部门及时掌握迁移情况，妥善处理现场突发问题。

4、迁移业户物品统一登记。迁移过程中，由执法人员对迁移船舶及拆除违建内物品进行录像、登记，对于贵重物品当场移交迁移业户，对于普通物品统一放置于指定地点，以便于业户清理。

5、落实外联工作。与市民政局、新闻媒体等有关单位事先沟通，妥善解决迁移中存在的问题，确定迁移报道相关细节。

6、租用迁移机械。按实际需要，租用迁移所需机械、拖船、潜水艇，雇佣民工，并保证机械落实到位，安排迁移人员到指定地点集合。

（二）变单一部门执法为多部门联动执法

迁移工作涉及多部门职责，为有效解决迁移中责任不明、互相推诿等问题，此次迁移将以往单兵作战形式转变为联合执法形式，实施团队合作，形成合力，以便高效完成迁移任务。

1.成立迁移沈家船坞工作组。工作组由市交通局牵头，各职能部门配合，道里区政府负责现场保障。工作组制定迁移计划及应急预案，并将现场指挥小组设于执法快艇之上，便于机动指挥。

2.依法宣读迁移清障令。由于先期各部门已下达迁移公告，给予了自行迁移时间，此次各部门按执法权限进行强制迁移。各职能部门现场依法宣读迁移清障令后立即展开了强制清除行动，我局根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款及第六十五条第一款的有关规定，依法对滩涂管理范围内违建、堆放物进行综合清理。

3.清理水上、岸滩各类船只。由海事部门、交通部门、渔政部门清理江中各类船舶，由我局清理滩地上停泊船只。因有几艘老旧船只常年闲置，船底漏水，船身已沉入水中，迁移工作组特雇佣专业潜水员进行水下操作，迁移沉船。

4.清理滩涂管理范围内违建及堆放物。由市水政监察局负责清理，各职能部门配合，对滩涂管理范围内未经审批的建筑物、构筑物、堆放物进行拆除清理，并要达到不可复建的程度。

5.实施局部戒严强制迁移。确保迁移地点附近无人后对迁移区域局部戒严，利用大型机械设备对违章建筑物及停靠船舶进行清理，对于机械无法到达的滩地或泥泞地，则组织人工进行强制迁移。

6.清理周边场地。迁移工作完成后，根据属地化管理原则，由道里区政府负责清理沈家船坞周边场地，对岸滩进行修整美化，还原滩涂生态环境。

7.收集保存执法证据。各部门执法人员在整体迁移工作中全程摄像，关键程序照相，以便于随案附卷及宣传报道。

（三）变监管式执法为人性化执法

以往的迁移治理工作中，执法者与管理对象之间矛盾较为尖锐。如何能和谐迁移沈家船坞，需要执法者转变执法理念，从管理对象角度出发，考虑被迁移住户诉求，处理好执法者与执法对象之间的关系，依据合法的程序开展执法活动。

1.争取业户自行迁移。执法人员按职责用通俗易懂的语言向相关群众宣讲法律法规，争取迁移对象的积极配合，使其自行清理垃圾，迁走船只，清除违章建筑。

2.和谐劝离滞留业户。采取和谐执法方式，将滞留业户劝离，劝导船只所有人尽可能自行前往指定船坞，将损失降至最低。对于物品过多的业户，由迁移工作人员帮助其将生活物品搬离。

3.积极引导化解矛盾。由于迁移执法涉及迁移业户的切身利益，所以业户常怀有很强的抵触情绪。此次迁移行动中，有部分业户对我局执法人员进行言语攻击及推搡，但我局执法人员始终保持冷静态度，通过宣讲法律，讲解形势，协调矛盾，引导业户与政府行动保持一致，防止问题进一步激化，使迁移工作得以顺利进行。

4.避免迁移破坏环境。迁移执法人员进行整体迁移时，注意保护岸滩植被，尽最大努力避免大型迁移机械毁坏沈家船坞周边生态环境，在保持自然性、完整性、延续性的基础上进行整体迁移。

三、亟待解决的问题及建议

（一）联动执法调动问题

联合执法往往存在各部门相互推诿，职责不清等问题。此次迁移过程中，涉及三无船只清除、垃圾清运、迁移船只安置等诸多问题，虽然这些问题都已妥善解决，但执法过程中各部门的调动仍是联合执法的难点所在。针对这个问题，笔者认为联动执法时确定的牵头单位（部门）所属行政级别应高一些，现场应有一名主要领导全程指挥。这种安排可以确保迅速协调问题、明确职责分工，从而强化管理，有效督导，形成合力。

（二）联动执法存在法律盲区

现实中，各部门联动执法还存在一些法律冲突，如渔政部门管理渔船与海事部门管理航运船只、滩涂管理部门与所属区县政府对属地垃圾清理等问题存在一定冲突。法律盲区与法律冲突的存在不可避免，这就要求立法机关应完善立法，通过修订法律解决联合执法盲区，同时各执法机关也应正确认识、处理法律冲突，本着人性化和谐执法的原则，准确、全面地找准执法依据。

（三）历史遗留的船坞迁移问题

此次迁移之后，船坞移至江北，路途遥远，捕鱼作业较为不便，且部分渔船并未迁移至江北新船坞，而是停靠于阳明滩大桥上下游附近，对沿江环境造成破坏。对于此类船只安置管理问题仍待解决，建议渔政、海事及相关管理部门加大打击力度，联合取缔沿江三无船只，同时在审批渔船时，为有证渔船设立相关停船地点，并明确告知只能在指定地点停放，违者取消捕鱼作业手续。

（四）联合迁移费用及垃圾处理问题

各部门在迁移工作中存在执法经费不足问题，虽然迁移费用依法应由行政相对人承担，但在现实迁移工作中，一般都由执法部门自行承担。迁移工作的顺利完成，势必导致大量建筑、生活垃圾，而垃圾处理问题则是法律空白，如若不及时清理势必导致违建复建、环境污染等问题。根据政府相关部门职能，建议各级政府保障迁移整治经费，由相关城市管理部门，对迁移完成后所产生的各种垃圾废物进行有效、迅捷的分类处理，还原岸滩自然生态环境。

（五）和谐执法及人身安全问题

由于迁移执法涉及迁移业户的切身利益，所以迁移业户常怀有抵触情绪。此次迁移行动中，有部分业户对我局执法人员进行言语攻击及推搡，而水行政执法缺乏强制手段，使执法人员人身安全无法保障。首先应进一步提高执法者素质，做到以事实为依据，从迁移业户角度出发，通过依法劝解，和谐执法，协调矛盾，防止矛盾进一步激化。其次，建议借鉴烟草、文化监察等相关行政执法部门的做法，为执法人员购买人身伤害保险，将执法人员的人身安全保障纳入强制人身保险范畴。再次，升级执法装备，配备公安机关“鹰眼宝”式便携录像装备，将执法过程全程收录，确保程序公正，便于追究责任。

沈家船坞整体迁移工作虽已顺利完成，但如何有效开发、利用和保护沈家船坞周边滩地，需要建立长效管理机制。随着党的十八大首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设总体布局，如何把生态文明理念融入到水行政和谐执法之中，强化各部门间的高效联动，也给一线水行政执法工作者留下很多值得思考和探究的课题。