社区生活共同体的建构如何可能？——上海嘉定镇街道开展睦邻点建设的经验与启示

马西恒

社区生活共同体的建构如何可能？
——上海嘉定镇街道开展睦邻点建设的经验与启示

马西恒＊

解决中国社区建设的行政化问题，关键是回归社区的本来意义，把社区建设的目标直接指向建设社区生活共同体，使社区建设的功能、价值和意义从国家治理回归到居民的日常生活。上海市嘉定区嘉定镇街道开展社区睦邻点建设的成功案例，提供了一种通过开发邻里社会资本和睦邻文化资源培育居民自组织，自下而上建构社区生活共同体的新经验，有助于回答建构社会化的社区生活共同体如何可能的问题。据此，新一轮社区建设应注重从社区自然秩序和邻里生活交往的现实需求中寻求社区发展的内生动力，同时按照政社分开原则，改变政府的行政干预方式和资源配置方式，使政府权力淡出社区组织的具体过程，主要使用政策杠杆进行居民动员，并对居民组织加以规范、引导和扶持。

社区行政化 社区自组织 生活共同体 社会资本

如果从1993年启动城市社区建设试点算起，中国的社区建设已经走过20年。在这20多年中，社区建设一面建构和完善社区服务体系，一面改革和创新基层治理体系，从改善居民生活和维护社会稳定两个方面牵引着社会建设与进步。但与此同时，中国社区建设的推进主要依靠党政力量的强力主导和大规模资源投入，社区建设的实践过程因而主要表现为一个政府自上而下、由外而内地实现社会再组织的过程，社区行政化成为社区建设中的一个突出问题。这个问题的实质在于，社区行政化既不符合社区作为地域性社会生活共同体的本来意义，也背离了社区建设“在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题”[1]民政部.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[S].中办发〔2000〕23号文件，2000-11.，从而降低政府治理成本的初衷。社区行政化抑制了社区的社会化活力，自然令人担忧社区发展的可持续性。在这种背景下，上海嘉定镇街道的睦邻点建设从开发邻里社会资本，动员和培育居民草根组织做起，提供了一种自下而上地建设社区生活共同体的新经验，可为探索社区建设的社会化路径提供多种启发。

一、路径转向：寻找社区建设的内生动力

解决社区建设的行政化问题，关键是回归社区的本来意义。作为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，社区概念暗含的是政府权力的淡出，社会能力的提升，体现的是社会的自助、自主、自治，是社区居民对社区发展责任的共担和社区发展成果的分享。[2]潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学报,2007,(1).然而现实的挑战在于，在从计划经济体制向市场经济体制转型的初期，真正具备自治功能的社区并不存在。面对传统社会组织机制瓦解、居民社区意识淡漠和基层社会的无序，社区建设首先面临着社会主体缺位的问题。在这种情况下，首先由政府充当推进社区建设的责任主体，是一种必然而无奈的选择。既然社区建设是一项国家策略，那么就必然存在政府的介入和主导，问题仅在于政府介入的方式以及主导的程度。

就此而言，社区行政化在一定程度上确实是城市社会转型初期所需要的社会重组机制[3]陈伟东、李雪萍.社区行政化：不经济的社区重组机制[J].中州学刊,2005,(2).，因而我们也需要对党政主导推动的社区建设模式做出更为全面和准确的分析。从理论上说，面对市场经济拓展出来的基层社会发展空间，究竟是由政府先行培育社区功能再进行民主建设、社会建设，还是与社会自主发育同步进行民主建设、功能建设，实际上只是一个路径选择问题，随着社区建设的不断深化，两者可以殊途同归。从实践中看，由于过多承担社会性功能而不堪重负，上海街道一级的党政组织并不缺乏培育社会组织的动力，而社区中活跃着众多自组织性的居民文体团队，也可以视为社区社会化发育的潜在社会资本。

随着政府自身的能力和资源约束日益显露，动员和组织社区居民参与社区建设的动力也就日益增强，政府主导社区建设的着力点必然从注重社区功能建设转向注重社会能力建设。2009年上海市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》不仅重申了建设社区生活共同体的目标，而且规划了完善社区治理结构、推进社区民主自治、增强社区公共服务能力、培育发展社会组织等重要措施。这些意见的基本着眼点是调整街道党政组织与基层社会的关系，充分激活和培育社区各类组织要素，形成多元共治的社区治理结构，因而反映了在社会发育的新趋势、新要求不断增强，政府转型、体制转轨的压力不断增大的现实情景下，政府对社区建设路径进行的重新选择。

把社区建设的目标直接指向建设社区生活共同体，核心要义是使社区建设的功能、价值和意义从国家治理回归到居民的日常生活。社区本身就是居民的日常生活领域，回到这个领域，才能找到社区发展的内生动力，进而确立居民在社区建设中的主体地位，实现政府责任与社区自治责任之间的平衡。从居民的日常生活中寻求其从居民生活出发建构地域性社会共同体，其指向可以从两个方面理解：一是作为社会组织形态的共同体。传统地域性共同体本身即是社会人聚集形态的一种类型。现代社会以人群的分化和多样化为基本特征，现代社区生活共同体的建构应当基于居民的多样化需求培育多样化的组织，通过多样化组织之间的交叉、联结与合作体现出地方性社会共同体的内聚性和有序性。二是作为精神文化形态的共同体。在腾尼斯那里，决定传统共同体内聚性的是社会人的“本体性意志”。在这个意义上，共同体的存在是一种精神性的、文化性的存在，体现为同一地区居民共享的集体意识和邻里文化。在中国传统中，“远亲不如近邻”的睦邻文化向人们阐释社区的意义，促成邻里之间的信任和认同，影响居民的交往方式、组织需求以及组织形式，因而也标示了邻里之间和睦相处、守望互助、参与分享的共同意志和行动准则，成为居民邻里之间相互联结的精神纽带和地缘性共同体的精神内核。

正因为如此，社区建设的实质应当是一个培育社区精神和激励合作技巧的过程。[1]丁元竹.社区与社区建设：理论、实践与方向[J].学习与实践,2007,(1).从这个角度理解，如果说社区建设的社会化活力来自居民自觉自愿的组织化行为，那么源于生活的睦邻文化才是这种自觉自愿的精神动力。由于生活文化具有极强的传承性和延续性，我们有必要正视和反思目前社区组织发育中存在的一个鲜明对比：一方面是大量自上而下培育出来的行政化社会组织悬置在社区难以落地生根，一方面是大量有活力的居民自组织活动团队未能得到足够的体制性关注。我们的基本判断是，这与以往过多强调社会组织外向的治理与服务功能，而忽视了组织和交往本身即是社会人不可或缺的内向需求紧密相关。

于是，上海的社区建设实践再一次回到路径选择的关节点，是由党和政府自上而下把“培育”出来的社区输送到居民生活中去，还是由党和政府提供空间和条件，自下而上地引导、扶持居民在日常生活中自觉“发育”社区？这里未必一定要做非此即彼的选择，但必须明确两个基本认识：第一，理想中为居民广泛认同的社区生活共同体很难根据政府的主观意志建构出来，却可能基于社区邻里文化传统的连续性从居民日常生活中萌生并且引导和升华出来；第二，基层社会组织的培育应该从体制建构角度理解的以“事”为中心，转向从居民邻里传统和内在需求角度理解的以“人”为中心。归结起来，新一轮社区建设应当从关注社会组织培育和发展的动力与活力着眼，一方面立足睦邻传统和居民生活开发社区组织发育的社会资本，一方面围绕政社分开推进街—居行政体系的运作机制创新，改变政府主导社区建设的方式与方法。

二、实践探索：嘉定镇街道的睦邻点建设

睦邻点建设是上海市嘉定镇街道在培育社区居民组织过程中推出的特色项目。所谓睦邻点，按照嘉定镇街道的定义，就是在街道扶持规范下，由社区党组织引领，由热心居民自觉发起，活动内容自行设计，成员自由组合的群众活动团队。街道启动睦邻点建设，缘起于以下三个方面的发现：一是发现了居民结群交往的需要。2007年初，一对空巢老人主动找到居委会，提出在自家居室内设点开展邻里活动，希望征得居委会的同意和扶助。这个故事启发街道，居民在经济生活初步富裕以后必然产生出交往性的社会需求，回应这种需求是政府推动社区建设的新任务；二是发现了邻里网络中蕴含的社会资本。专题调研发现，在由单位人转变为社会人的过程中，尽管社区居民的群体分化割裂了社区生活，但居民仍然向往参与社群活动，由此自发形成的小圈子和活动团队在社区中并不少见；三是发现了居民自组织的社区治理价值。在调查中，街道还发现在社会转型过程中，那些经常参加团队活动的居民一般较少与别人发生矛盾或走向极端。这些发现使街道意识到，以往的社区建设专注于解决社区问题和矛盾，忽视了对自发性群众团队的培育和服务，而后者才是培育社区组织、治理社区问题的源头。

吸取过去政府培育社会组织往往趋于行政化的教训，嘉定镇街道认为，新培育出来的睦邻点应该符合三个要求：一是能作为党和政府与群众之间的传感器、黏合剂；二是能作为党和政府的帮手、能为居委会减负；三是不能再成为政府的负担。基于上述发现，街道也相信，只要对那些处于半生存状态的居民自发团队和交往活动加以适当的引导和帮助，就能够激活蕴藏其中的传统邻里文化，既服务了居民的社会性需求，又找到了培育社会组织的新机制。

嘉定镇街道由此设定了睦邻点建设的体制框架：（1）在培育理念上厘清政府与居民的相对定位。居民是睦邻点的组织主体，睦邻点由居民自愿发起、自主设计活动内容、自己推选领头人；政府扮演倡导者和引导者的角色，将工作着力点转向制定政策、做好裁判、给与扶助；（2）在培育原则上强调睦邻点的草根性和原动力。街道在睦邻点建设中不搞“计划经济”，不向居委会分配数量指标，不直接使用行政手段发起组织，始终以倡导者、服务者的角色出现，避免因直接的行政干预而损伤睦邻点的草根性、群众性和自治性；（3）在培育标准上由政府加以规范。街道明确，睦邻点须符合三个标准，即活动场所固定、领头人政治可靠、记录活动台账。凡满足这三个标准的居民团队，经过自愿申请和街道认证，都可获得街道的正式授牌；（4）在培育行动上给与资助和激励。一个睦邻点一旦获得正式授牌，街道财政每年给予500元的活动津贴。在睦邻点评优活动中，被评为星级睦邻点的可另外获得每年300元的奖励。从这个框架可见，嘉定镇街道的睦邻点建设选择了一种政府与居民上下对接的行动路径。

嘉定镇街道的睦邻点建设自2007年3月启动之后得到了居民的热烈响应。到2008年3月，全街道已有87个睦邻点通过认证获得授牌。到2012年底，街道范围内的睦邻点总数已有253个，平均每个社区接近15个。在此过程中，街道先后在睦邻点较多的社区成立了睦邻沙龙，在街道层面上成立了睦邻会所。睦邻沙龙和睦邻会所是睦邻点负责人交流活动经验、共同提高能力、讨论社区公共事务的自治参与平台，也是沟通社区居民与居委会、街道党政组织的中介和桥梁，同时还是街道对睦邻点进行社会化管理的组织枢纽。经过街道授权，星级睦邻点的评比，不合格睦邻点的淘汰，都由睦邻会所和睦邻沙龙在各自范围内组织实施。

从居民自发组织睦邻点，到社区范围内的睦邻点负责人组成睦邻沙龙，进而到街道层面上建立起睦邻会所，证实了在城市化、现代化进程中自下而上地建构居民的社区生活共同体并非一个神话。嘉定镇街道桃园社区的境况提供了一个鲜活的例证。笔者在调查中发现，桃园社区的党总支书记和居委会主任看起来轻松潇洒，与通常所见社区干部的繁忙完全不同。在这里，楼组骨干、社工、志愿者和各种活动团队各行其是，社区中的大小事务也各有其所，从而大大减轻了居委会的负担。这种格局的出现，主要归因于社区中先后成立的23个睦邻点。这些睦邻点各有其特色和活动主题，诸如老爸爸聊天室、丝网花制作点、戏曲沙龙、老娘舅睦邻点等名称显示的主题显然大多与个人兴趣和居民生活有关，其睦邻活动的地点也大多在领头人的家里。它们确实很像通常所见的社区居民活动团队，但是其功能却远远超出了居民的自娱自乐，老爸爸聊天室能聊出改进小区交通的方案，丝网花制作点能让患癌病的老阿姨重新焕发生活信心，老娘舅更能协调邻里间的家常里短。在居委会帮助下，这些睦邻点的负责人成立了社区睦邻沙龙，定期交流经验、沟通信息、探讨更大的社区公共事务，并在动员志愿者、组织志愿活动、参与居委会自治事务等方面发挥着越来越大的作用。这样，我们看到的就不再是社区的行政化运作，而是生活共同体的雏形了。

嘉定镇街道的睦邻点，实质上是党和政府指导下的社区居民自组织，由居民自发形成，在党和政府的引导、服务与规范下，形成了与基层自治体系的关联，发挥了居民自治的组织基础作用。其建设过程和功能发挥让我们看到了社区邻里中间源于草根行动的秩序存在，也看到了社区共同体的真实发育过程。其中展示的意义至少有三点：其一，居民根据共同需要和生活志趣自发建立睦邻点，体现了中国特色的邻里文化和草根性邻里组织的发育起点，展露了生成中国社区自治机制的社会文化基础；其二，社区睦邻沙龙以睦邻点为根基，以居委会为主导，建构了居委会与社区居民之间的日常沟通机制，形成了自下而上的社区自治运作方式，扩大了居委会的公共性；其三，睦邻活动拓展了社区公共空间的多层次性，衔接了居民私人空间和社区公共空间，弘扬了邻里文化，培养了居民领袖，带动了社区服务行动，推动了社区整合的多中心格局。

三、几点启发：真正的社区生活共同体如何可能

在普遍感到社区的社会化发育和居民自治行动难以推进的情况下，为什么能够出现嘉定镇街道建设睦邻点这样的成功案例？它对拓展社区建设和居民自治的思路有什么启发？

第一，社区中存在着自然的文化和自发的秩序，构成了社区居民自治行动的社会资本存量。嘉定镇的睦邻点建设并非政府刻意投入的成果，街道和居委会只是发挥了一种引导、支持的作用，对一个睦邻点一年投入的补贴最多也只有800元左右。睦邻点主要由邻里中的热心人发起，成员、场地、活动都是居民自己动员、设计出来的。这中间所依赖的基础，其实就是居民的现实需求和传统的邻里文化。传统邻里文化把居民连接起来，也生产着睦邻的需求，这就提供了一种存量的社会资本。把这种社会资本开发出来，社区自治就有了基础，社区服务就有了依托，党和政府的基层工作也有了支撑。而我们以往只是简单地假定，现代化进程和市场经济破坏了传统社区秩序，因此社区建设就是建设全新的社区秩序，而且这种建设还必须体现现代化、需要大投入。至于这种秩序有何内生动力、如何与现实基础相衔接、如何扎根于居民日常生活，实在考虑得比较少。由此带来的现象往往是，经济发达的地方抱怨居民难以动员，欠发达的地方抱怨经费和资源难以筹集，于是社区建设的蓝图只能悬置在半空中无法落地。实际上，不少实证研究证实，尽管中国城市正在经历急剧的空间变化、人口流动、制度变革过程，但由于社区原有制度因素的影响，传统社会学意义上的社区仍未消失，社区作为一个居民关系结构相对密集的空间或社会单位仍然具有一定的存在现实性。[1]黎熙元、陈福平.社区论辩：转型期中国城市社区的形态转变[J].社会学研究,2008,(2).就此而言，嘉定镇街道的实践表明，如果把社区建设的重心理解为建设邻里共同体而不是建设豪华服务设施，那么不论经济基础怎样，邻里文化传统中的社会资本存量都可为发展社区共同体提供基本支持，关键是我们是否意识到这种资源的存在，能否找到适当的开发渠道。

第二，居民中有一种自发自动的需求，正在转化为社区行动的内生动力。在嘉定镇街道的桃园社区，甚至有居民出来对居委会说，要把社区中经常上访的居民联系起来成立一个睦邻点，保证一年时间让这些居民全部息访。是什么动力让这些居民自愿地行动起来，甚至敢于挑战像平息上访这样的难题？答案很简单也很朴实，睦邻点领头人的动力无非是想在邻里间实现自我价值或者获得一个德高望重的身份，居民参与的动机无非是想通过邻里交往更好地满足交流性、精神性的需求，大家都希望寻找一种心气顺畅、安定和睦的邻里生活环境。这种需求，可以说其根源属于私的领域。嘉定镇街道把睦邻点定义为一种活动团队，其实就是看到了其中发端于自娱自乐的私的需要。嘉定镇街道并没有因为强调社区的公共性而排斥这种私的需要，而是对其加以规范、引导和借用，于是其功能就扩展开来了，进而一种新的公共性也从它们中间编织出来了。这也启发我们，在社区建设和社区自治中，究竟是从居民私的需求中引申出公共性，还是把政府设想的公共性推销给私人，实在是一个关涉社区主体性、社区内聚力以及社区动员成本的大问题。事实上，政府和居民可能各有自己的需求，有需求就会有满足需求的行动，有行动就会有对行动方式和路向的选择。只是问题在于，政府和居民能不能有共同的选择、能不能相互选择。在这一点上，面对社区民主选举中居民参与热情普遍不高的现象，我们应当认真思考，居民的行为选择究竟是更亲近于传统文化资源，还是更亲近于政府设想规划的“公共秩序”。或许我们可以从这样的反思中找到更可行的社区动员方案。其实，面对居民自下而上的需求，政府只要给予认可，党的组织只要给予引领，这种内在的需求就能被调动起来并且走向公共空间。也只有抓住了源于居民中间的私人需求，建设社区公共性的理想才能落地。

第三，社区动员中开始萌生对社会面的感觉，出现从向社会“赎权”到向社会授权的转换。基层街道和社区中一些富有社会感觉的干部，开始把目光从行政自上而下的线转向了居民从左到右的面。事实上，这个面就是居民区的小社会，小社会存在的前提是自主性的社会权利。在日常运作中，街道要解决自己的问题就得去找居委，居委要解决自己的问题就得去找居民，这是自然的，也是与居民需求对接的契机，因为其间的交换和博弈总是存在的。这种对接或交换，对政府来说是一个如何满足居民服务需求、如何对待居民社会权利的问题。对接的方式不同，效果也不一样。我们经常看到，一些街道过于迷信福利对社会的作用，习惯于用行政化配置的福利资源去交换居委和居民的服从，这实质上是用政府的福利去交换社会的权利，社区服务因此也成了政府赎买社会权利、重新行政集权的过程。其后果是居民的行政依赖越来越强，社会的行动活力越来越少，政府的施政成本越来越高。对此我们需要反思，我们时常抱怨社会太物质了，其背后是不是因为政府首先把它看得太物质了，从而对待它的手段太物质了。嘉定镇街道改变了这种做法，他们主要不是向居民授予资源，而是向居民授予权利，对源于居民的睦邻行动给予鼓励和认可。等到睦邻点发展多了，再建设睦邻沙龙和睦邻会所。这就是先在居民中横向拓展出社会，然后使社会自下而上的活力与政府自上而下的引导相对接的建构方式。它不是按照设想凭空地去创造一种社会秩序，而是去寻找、发现、保护、顺应并且发展那种自然的社区秩序。拓开一下视野即可发现，类似的思路创新已有不少。在上海静安寺街道华山社区的同心家园共建理事会中可以看到，社区单位也和居民有一样的互动协商需求，通过问题共同讨论、资源相互支持，就能横向地把社区单位和社区居民联系成一个秩序。而上海五里桥街道紫荆社区的“三会议事厅”，则是居委会把居民、社区组织和基层政府部门联结起来进行沟通协商的常规化公共空间，大大拓展了居民对社区日常事务展开自治的可能性。把这一系列案例串联起来，我们可观察到一种更加有效的动员过程，也即社区的草根行动被动员起来的过程，社区的社会资本开发与增值的过程。

上述分析进一步提醒我们，以往的社区建设思路是不是存在一种盲点，只把居民当作服务的对象、管理的对象，而没有把他们当作社区的主体来培育？我们是不是只注意了居民的服务需求，而忽视了居民结团交往的社会性需求，同时又过分迷信了福利对居民的影响？我们究竟是先向社区居民授予权利然后再资助以资源，还是通过输送资源去交换社区居民的自主权利？至少，从社区的社会面来看，自上而下的公共服务方式和福利供给方式，并不与社区共同体的发育、社区公共秩序的建构成正比。就此而言我们需要理解，如果行政化的福利和服务配置在不同群体之间操作不当，则可能成为社会关系失衡的新诱因，是可能制造新的矛盾、瓦解已有秩序的，所以仅仅增加福利供给而不注意培育社会化机制，不注重提升社会权利、培育社会能力，未必能够建设出理想的社区。在此基础上，如果进一步看到社区社会面的存在和邻里传统中所隐含的社会资本资源，又可理解社区建设和居民自治的进程也未必与经济发达程度成正比。换句话说，社区社会关系的整合虽然需要一定的物质基础，却不一定就被经济条件所限定，作为社会人的居民有需求、有传统、有智慧联合起来共同解决问题，他们只是在等待着被激发、被组织、被引领。在这个意义上，发达地区的社区建设确实有经济保障充裕的优势，但欠发达地区的社区建设也有传统社会资本更加丰富的优势，一些经济条件较差的社区试图等待经济发展之后再大力推进社区发展，其实理由并不充分。这些观点应该同样适用于社会建设和社会管理。

这就意味着，解决社区行政化的问题不是要求淡化政府推动社区建设的责任，而是要求改变政府直接组织社会的行政化方式，回归公共政府的应有职能。这里的核心：一是政府要使自己的行政权力和行政手段淡出社区自组织的发育及运作过程，转而优化、强化政策的规范、引导和扶持功能，善于用公共政策杠杆调控居民组织的行为和方向；二是政府要改变公共资源配置方式，在治理环节上，政府资源既要保障“祛邪”，更要保障“扶正”，即从向问题和矛盾倾斜转向服务于正常的居民邻里生活；在服务方式上，政府要从花钱为居民服务转向给钱让居民自主服务，即资源使用应兼顾居民福利和能力提升。如此，才能切实遵从党的十八大关于“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的新部署，把服务居民的社会性需求与培育社会管理的协同主体有机结合起来，营造一种秩序与活力兼顾的社区自治氛围。

*马西恒，男，教授，中共上海市委党校社会学教研部主任，中国社会学会常务理事，民政部城乡社区建设专家委员会成员。主要研究领域为社会管理与社会政策、社区发展与社会组织、社会转型与执政党建设。