把警察权力关进制度的笼子——以警察权力扩张引发涉警群体性事件为视角

□张裕民

(四川警察学院，四川泸州 646000）

【公安法制研究】

把警察权力关进制度的笼子
——以警察权力扩张引发涉警群体性事件为视角

□张裕民

(四川警察学院，四川泸州 646000）

警察权力是国家权力的重要组成部分，它来源于公民权利，又服务于公民权利，两者既相互依存，又须保持动态平衡。而近年来涉警群体性事件的频发，从深层原因来分析，主要是由于警察权力的盲目扩张、高度扩张，造成警察权力的滥用，严重侵犯了人民群众自身的利益，因此一定要把警察权力关进制度的笼子，防止其侵害公民权益。

警察权力;公民权利;涉警群体性事件

孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”［1］习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”美国前总统布什在他的一次国庆演讲中说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”中美两国虽然社会制度不同，文化也存在巨大差异，在文字表述上也有所差异，但两位领导人的核心思想是一致的。不论是“将权力关进制度的笼子里”还是“把统治者关进笼子里”，实质都是要防止权力的滥用，把权力和权力的执行者限制在法律法规允许的范围之内，防止其侵害公民权益。

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”［2］警察权力是国家权力的重要组成部分，它来源于公民权利，又服务于公民权利，两者既相互依存，又须保持动态平衡。但是警察权具有国家性、法定性、强制性等特点，在其在行使过程中极易对公民权利造成损害，因此，必须有效控制警察权力。近年来，各地公安机关人民警察在执法过程中，因为缺乏对警察权的控制，而使公民的生命、健康、人身自由、财产等合法权益受到侵害，进而引发群体性事件的情况时有发生。公安机关直接成为冲击目标或直接由公安机关行为引发的群体性事件，［3］一般被称作涉警群体性事件。作为公安机关的人民警察，本应是处置群体性事件的有效力量，这时却成为引发群体性事件的导火索，成为盲从群体攻击的目标，警察权的运行及其结果与本应有的性质相背离。警察权的产生反映着公众希望借助警察权的公共性和服务性为公共利益服务的良好愿望与渴求，但当警察权的运行脱离法定的既定轨道，出现非正当运行，警察权就背离和损害了国家、社会和公民的利益，也就是警察权异化，这种异质也就是人们常说的司法腐败问题或警察腐败问题。［4］

一、从警察权、公民权、人权三方面来分析涉警群体性事件的原因

社会转型期人心浮躁，各类矛盾加剧增多，一旦缺乏对警察控权，很难保证警察权力与公民权利的平衡，进而造成警察与公民的对立，引发涉警群体性事件。而此类群体性事件发生的深层原因在于警察权与公民权的严重失衡，公民的人权得不到有效保障。

(一）不能保持警察权与公民权的动态平衡是引发涉警群体性事件的根本原因

警察权是指警察为履行职责而依法行使的强制性方法、手段、措施及其效力范围。警察权作为一种行政权，是国家权力的重要组成部分，是国家公共权力。公民权是指公民在宪法和法律规定的范围内，可以做或者不能做某种行为，也具有可以要求国家和其他公民做或者不做某种行为的可能性。警察权代表的公共利益，被称作“公权”，公民权通常被称作“私权”，二者是既统一又对立的矛盾统一体。警察权与公民权的冲突有三种表现形式：

1．当警察权与公民权保持相对平衡时，整个社会秩序处于一个动态的稳定中，警察与公民和谐相处。“警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系，即警察权的扩大意味着公民权的缩小，警察权的滥用往往使公民权化为乌有”。［5］在警察权与公民权博弈的过程中，二者理想的平衡状态应是：第一，公民权能够制约警察权的不当运行和肆意侵犯，第二，警察权能够排除公民权的非法妨害。警察权与公民权之间的博弈是动态博弈，二者的平衡并非是简单的“警察权”与“公民权”在量上的对等关系，这既是不可能的也是不理性的，而且随着博弈外在情景的改变，二者的博弈永远是在行进的过程中，而不可能存在一个静止不动的“平衡点”，即使建立了一定的平衡，随着社会态势和治安形势出现新的变化，原有的平衡点也会被打破，警察权力与公民权利又要重新审视。这从遭受恐怖主义袭击后的美国和英国反恐法律纷纷强化了警察权即可得到证明，其总体特征就表现为软化公民的自由权利和强化警察权对秩序的保障。在这种情况下，基于恐怖主义带来的情势变更，警察权与公民权原有的平衡点被打破，二者又在博弈中寻求新的最佳平衡点。在警察权与公民权的对立统一中，必须跳出非此即彼的对立思维，树立二者平衡共赢的全新理念，这种平衡是权力与权利之间基于法律的和谐，是一种利益的协调。［6］而警察权与公民权的均衡，是维持社会正常秩序、经济社会协调发展的重要支撑。

2．警察权力扩张损害公民权利时，群体性事件一触即发。当警察权力超出了法律法规的界限，警察权不断扩张，严重妨害到公民权利时，极易引发普通民众不满，其主要原因也许正如黑格尔所述，源于警察权的“扩张冲动”和民主社会人们对权力的高度警惕。在此情形下，双方极易发生碰撞，因警察权力的强制性，更多看到的是警察权对公民权的严重侵犯。例如，2012年10月17日下午，在四川省泸州市龙马潭区红星村农贸市场附近发生一起群体性事件。三名交通协管员在纠正交通违法过程中，因处置方法不当，引起当事人强烈不满，随后发生肢体冲突，当事人因身体突然不适抢救无效死亡，之后引发大规模群体聚集。此次事件不仅由警察执法直接引起，且愤怒的盲从人群将处置事件的警察作为攻击目标，以石块和瓶子袭击警察，致多名警察受伤，多辆警车被掀翻并点燃。

3．公民权力无限膨胀并凌驾于警察权之上时，同样会发生涉警群体性事件。目前社会比较关注对警察权力的规范和限制问题，但对于现时期警察权力的弱化和警察权利保障问题却很少提及。在警察权与公民权的冲突中，我们不能忽视另一种正好相反的情形，或者基于对权力的不信任而走入到另一个极端，即抽象意义的公民权对具体警察执法权的消极抗拒，公民权利的任意扩张使警察权力受到削弱，导致警察权力行使的不能或不力，警察权力的威信和警察权力的保障受到双重威胁。［6］殊不知，当公民权利超越宪法和法律，凌驾于警察权之上时，这种失衡同样也会引发群体性事件。马克思说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”［7］无论是个人、群体、还是社会，权力和义务是相对的、对等的，享受权利的同时就承担相应的义务和责任，反之亦然。当公民权力无限扩张之时，法律的底线也就很容易被突破。

(二）侵犯公民人权中首要的生存权是引发涉警群体性事件的重要原因

人权的实质是以法律、道德等形式，根据人人平等的原则，规范现实的人的社会活动和社会关系，反映和处理应有的和实有的需要和利益。［8］中国主张生存权是首要的基本人权。根据马克思主义基本理论和实践经验，生存权的科学内涵是：社会承认并保障每个成员的生命安全、人身自由、人格尊严，以及获得维持生命、过正常社会生活所不可缺少的基本的物质的和精神的生存条件和行为能力。对一个生活在现代社会中的人来说，除了衣食住行等不可缺少的基本生活需要必须满足外，生命安全、人身自由、人格尊严必须得到保障。［8］人权的基本原则是以人为本，权力和义务统一，社会的每个成员平等的享有权利，同时履行相应的义务，个人和社会都要保持权利和义务的均衡，所以我们说人权和特权是对立的，实行人权必须否定特权。例如，2003年发生的震动全国的孙志刚被故意伤害致死案，就是警察滥用收容遣送措施的典型案例，［9］此事件引起社会舆论哗然，人们谴责警察权的失控和滥用，引发了大规模的涉警网络群体性事件。

二、因“警察权力出笼”引发涉警群体性事件的危害性

根据国内官方媒体的报道，仅2000至2009年十年间，我国发生大规模群体性事件48起(100人以上，不含暴力袭警事件），并呈逐年上升趋势，其中仅2008年就发生17起。［10］而此类涉警群体性事件的严重危害性具体表现在以下几个方面：

(一）严重影响公安机关及其人民警察的公信力

人民警察担负着维护国家安全、维护社会治安秩序、保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务。“有困难找警察，有危险找警察”的观念早已深入普通百姓的心中。如果人民警察不能够做到全心全意为人民服务，反而不断用自己扩张的权力来剥夺公民的权利，那么引发涉警群体性事件就是必然。作为执法者，随着这种信任危机的蔓延，人民警察的公信力也会丧失，公安工作也将失去人民群众的支持。公安工作的特点不仅具有武装性、危险性和易腐蚀性，更重要的是它广泛的社会性、群众性。公安机关可以说是和人民群众打交道最多的部门之一。从平时的治安管理，到治安案件的查处以及刑事案件的侦查破获，时刻离不开人民群众的支持与帮助。离开了人民群众的支持，公安工作将成为“无源之水、无本之木”，将会停滞不前、寸步难行。

(二）严重影响党和政府在群众心目中的形象

多年来，党和政府致力于发展经济，改善民生，尤其改革开放以来，我们的国家和普通百姓家庭都发生了翻天覆地的变化。公安机关及其人民警察代表党和政府行使权力，可以说是党和政府同人民群众联系的窗口和纽带。因此公安机关人民警察的一言一行、一举一动，都代表着党和政府的形象。如果在警务执法活动中不能体现公平正义，不能严格约束警察的权力，而屡屡侵犯公民权利的话，将会使人民群众失去对党和政府的信任，严重影响党和政府形象，甚至威胁到党的执政之基。

(三）严重影响社会治安秩序，威胁到国家安全

涉警群体性事件由于参与人数较多，在极少数人的组织煽动下，盲目人群会在亢奋情绪中冲击公安机关、政府、军事机关以及广播、电视等要害部位和单位，严重影响到社会正常的生产和生活秩序。在此情况下，如果不能得到有效控制，很可能会演变为大规模的骚乱事件，引发打砸抢烧等暴力犯罪活动，严重扰乱社会秩序，极大地威胁到国家安全。例如发生在贵州的瓮安事件中，瓮安县委、县政府、县公安局等单位的160多间办公室、42辆交通工具被烧毁，150余人受伤，直接经济损失1600多万元。

(四）人民警察流血又流泪，严重伤害人民警察的感情

当因少数警察越权引发群体性事件时，闹事群体和警察公然对抗，俨然由人民内部矛盾上升为敌我矛盾，这种情况下我们民警内心其实很不是滋味。曾参与处置某地一起群体性事件的一位警察这样写道：“虽然事件已经过去很久了，但其影响似乎并未完全消散，至少在处置事件的警察心里留下了一种抹不去的伤痛。这种伤痛将会是一道阴影，如影随行。事发当晚，当我和战友接到紧急命令迅速赶赴现场参与处置时，场面几近失控，在汹涌的人潮中，有限的警力显得那么的无助与无奈。当鸡蛋、砖块漫天飞来时，我们只能躲在盾牌下，默默静立，即便这样，一些盾牌都被砸烂了。最可恶的是，一些暴徒们甚至爬到路边的树上向下面的警察扔砖头和石块，很多民警都受了伤。更有甚者，拉着受伤警察的衣服嬉皮笑脸摆出胜利者的姿势要求合影留念。一个派出所女民警，维持秩序时看到有老年人，怕被挤着，好心劝他小心点，被一把甩开……”在我们为警察的敬业精神自豪和感动之时，不免又陷入伤痛。这种伤痛源于对警察职业的困惑，源于对整个社会的困惑。

三、不断提高警察素质，把“警察权力关进制度的笼子”

公安机关的人民警察，应该更多地完成打击犯罪、服务人民的任务，以人民满意不满意作为公安工作的评价标准。人民警察只有从自身做起，严格控制警察权力，不断提高警察素质，才能保证警察权力运行在制度的笼子里，从而有效控制涉警群体性事件的发生。

(一）树立人民警察法律意识、权力意识和亲情意识

1．坚定不移地树立法律意识。人民警察作为人民民主专政的工具，任何时刻都要清醒地认识自身所担负的打击犯罪、保护人民的使命，时刻牢记完成任务要依靠法律赋予人民警察的权力。虽然我们要求把权力关在制度的笼子里，但不表示否定人民警察正确运用手中的权力，相反，是对人民警察自身的保护和爱护。只有树立权力意识，权力才可能在笼子里;只有树立法律意识，才可能在法律法规范围之内，也就是在制度的笼子里运行手中的权力，保障公民权利。

2．培养警察权力来自人民的权力意识。全心全意为人民服务体现了马克思主义的群众观点。人民群众是历史发展的主体，是创造历史、推动历史前进的根本动力，必须在政治上认识到“民惟邦本，本固邦宁”的道理。因此我们一定要牢记人民警察的权力来自人民，只有树立这种权力意识，才可能正确运用警察权，才不会随着警察权力的扩张，去侵害人民群众的利益，也只有这样，我们才能真正做到全心全意为人民服务。

3．培养与人民群众的亲情意识。我们党历来重视群众基础工作，而做好群众基础工作的前提，是要带着感情和群众交往。你怎样对待他们，他们就会怎样对待你。你和他们没感情，没有亲情，就不可能真正拉近彼此的距离，在执法时就不可能关注群众的利益。要做到爱民、便民、为民、利民、护民，把“人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意”作为评价我们自身工作的标准。

(二）注重增强警察对公民权尤其是人权的保护意识

一是保障生命权。生命权是最基本、最重要的人权，如果无法充分保障人的生命权，那么一切其他权利都无从谈起。“生命权是一个人之所以被当作人类伙伴所必须享有的权利。”［11］而我们注意到，大规模的涉警群体性事件，多是由警察侵犯公民的生命权引发的，国外的涉警群体性事件同样如此。例如，2005年在法国巴黎郊区，两名男孩为躲避警察追捕，触电身亡。这起事件引发全国性暴力事件，牵涉大约300个市镇，持续20余天，导致数十人受伤，9000多辆汽车遭焚。2010年7月17日在法国东南部城市格勒诺布尔为抗议警方先前在追捕过程中击毙一名嫌疑人，数十名年轻人焚烧五六十辆汽车并向警方开枪。2011年8月4日在英国伦敦，黑人达根被警察枪杀，民众上街抗议。8月6日，伦敦示威活动演变为暴力事件，100多名青年焚烧警车、公共汽车，切断交通，抢劫店铺。

二是维护社会的公正权。人权的普适性必然要求每一个人都受到公平合理的对待，但现实生活中，经济权力、政治权力、种族、国籍等，都会不同程度将人划到不同的等级，那么人权就变成有限的、有条件的。而公正权是为了将人权平等扩展到每一个人身上。公正权不仅是人权的一部分，更重要的是它也是人权中其他部分的必要条件。古人讲“居官守职以公正为先，公则不为私所惑，正则不为邪所媚”，就是说公正是为官之本、用权之绳。同样公平正义是警察执法的生命线，警察执法的目的就是要维护社会的公平正义。警察在具体执法中公平与正义的缺失，是引发涉警群体性事件的深层原因。正如罗尔斯所说“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在不同社会阶层中存在着经济机会和社会条件”公平正义的。［12］而警察努力要维护的也就是社会中的每个人经济机会和社会条件的公平正义，这些主要体现在公安机关在服务经济建设、服务社会、服务公众的职能中。从中国传统文化心理来看，普通老百姓格外重视社会的公平，“不患寡而患不均”，这是大众心理对公平最好的诠释。

三是努力保证公民的获助权。获助权常常和“人道主义”联系在一起，由于种种不可预知的灾祸，人的生命权无时无刻不在受到威胁。在现代社会中，突发性的灾难有时会造成很大的危害，这种时候个体的获助权就需要一个强大的组织，这是政府的一项重要公共服务职能，这也正是人民警察的法定义务，《人民警察法》第21条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助;对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。

(三）不断提高警察自身执法能力

一是提高警察业务水平。作为公安机关的人民警察，不仅要掌握专业的法律和公安业务知识，提高自身的硬实力，同时还要提高与群众沟通的能力、做群众工作的能力等软实力。

二是提高警察的策略意识。人民警察在具体的执法过程中，不仅要严格按照法律法规办事，在具体实践中，还要注意策略的灵活性，如在泸州群体性事件中，交警如果能采取灵活策略，将死者的尸体通过120及时从现场运走，也不会引发随后的群众围观聚集。

三是树立各警种协同作战的意识。公安工作具有极强的社会性，这就要求在执法活动中，牢固树立协同作战意识，不论是平时的治安案件还是刑事案件，都需要树立协同作战意识，不仅要求同一个地区不同警种之间互相配合，协同作战，同时不同地区之间、省与省之间也要有这种合作意识。在泸州事件中，如果治安警察和刑事警察能及时给予交通警察以积极支援，迅速平息事件，也不至于引发随后大规模的群体事件。

(四）公安机关要主动增强舆情控制意识

当社会上发生一些敏感事件或突发事件时，要及时掌握社会舆情的动态，并及时将事件最新调查的真实情况公布于众，避免因流言蜚语以及人为的煽动引发群众对政府和公安机关的猜疑。贵州瓮安事件中，因不善于用舆论引导来化解危机，致使谣言四起，而对于谣言，没有及时进行有针对性的舆论引导，而是集体保持缄默，导致社会舆论一边倒地同情受害者，最终导致上万人群聚集。因此，在当前信息化社会时代，有效控制和引导舆情也是有效防范涉警群体性事件的重要手段。

［1］［法］孟德斯鸠．论法的精神(上）［M］．北京：商务印书馆，1987：154．

［2］李建华，周小毛．腐败论—权力之癌“病理”解剖［M］．长沙：中南工业大学出版社，1992：134．

［3］郦树龙，李靖．公安机关应对涉警群体性事件的策略［J］．江苏警官学院学报，2009(2）．

［4］尹伟中．警察伦理学导论［M］．北京：中国人民公安大学出版社，2008：41．

［5］陈兴良．限权与分权：刑事法治视野中的警察权［J］．法律科学，2002(1）．

［6］陈晓济．警察权与公民权的平衡——兼论“平衡理论”在警察权研究中的确立［EB/OL］．中国论文下载中心，http：//www．studa．net/xingzhengfa/ 080325/11395796．html．

［7］马克思恩格斯全集(第十六卷）［Z］．北京：人民出版社，1964：16．

［8］庄福龄．为什么马克思在中国能成功［M］．北京：新星出版社，2012：84．

［9］唐建光．孙志刚死亡真相［J］．新闻周刊，2003 (21）．

［10］单卫华．社会转型期涉警群体性事件的深层次原因分析［J］．公安研究，2010(8）．

［11］［英］A．J．M．米尔恩．人的权利与人的多样性——人权哲学［M］．北京：中国大百科全书出版社，1995：158．

［12］［美］罗尔斯．正义论［M］．何怀宏，等译．北京：中国社会科学出版社，1988：5．

(责任编辑：刘永红）

Coop the Police Authority into System——with the perspective of mass disturbance involved with police caused by the expansion of police authorities

ZHANG Yu－min
(Sichuan Police College，Luzhou 646000，China）

Police authority is key element of state power．It comes from civil rights and serves them，which depend on each other and must keep dynamic balance．Deeply speaking，recent frequent mass disturbance involved with police are resulted from blind and extreme expansion which seriously violated the right and interest of the people．So police authority must be kept into system from infringing the right and interest of people．

police authority;civil right;mass disturbance involved with police

D631．1

A

1671－685X(2013）04－0010－05

2013－05－16

张裕民(1970－），男，山西临汾人，山西警官高等专科学校讲师，四川警察学院国内安全保卫专业硕士研究生。