整合式公共安全管理体系的参与途径与模式构建

刘乃源

（吉林警察学院基础部，吉林 长春 130117）

整合式公共安全管理体系的参与途径与模式构建

刘乃源

（吉林警察学院基础部，吉林 长春 130117）

当代中国公共安全管理的制度整合模式和政策协同手段在新形势下面临一系列挑战，这使整合式公共安全管理体系建设成为当前社会管理创新的重要内容和路径选择。整合式公共安全管理体系涉及公共安全管理主体、手段和监督的整合，并借助一定的参与方式与管理模式发挥相应功能。新时期构建整合式公共安全管理体系应以整合理念作为指导原则，完善公共安全信息公开机制，提高公共安全管理机制的协同化水平，加强政府与社会的沟通和互动，在全社会树立正确的公共安全观。

公共安全管理体系；整合式；参与途径；模式构建

公共安全是维系社会稳定和促进社会发展的基本条件，公共安全管理作为政府部门和社会主体的职责领域和活动方向，关系着政治生活的安定有序与社会的长治久安。2011年制定的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》正式提出，“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。党的十八大报告进一步明确提出“强化公共安全体系建设”的要求，突出强调了加强公共安全管理体系建设的紧迫性与重要性。通过创新社会管理的理念与机制，积极探索公共安全管理体系建设的相关重要问题，有利于为经济社会发展创造良好的环境。但是在看到公共安全管理模式日益发挥积极作用的同时，还要注意到我国公共安全管理的制度整合模式和政策协同手段在当前形势下面临一系列挑战。现实中公共安全管理体系的协同治理程度有待加强，公共安全管理部门与配套机构在整合联动方面的评价指标具有单一化的特点，不利于充分掌控复杂局面下的风险因素和社会心理。总体而言，传统公共安全管理模式已表现出一定的滞后性特点，这使整合式公共安全管理体系建设成为当前社会管理创新的重要内容和路径选择。

一、整合式公共安全管理体系的理念定位

传统公共安全管理模式一般由风险管理、应急管理、危机管理的制度结构和政策措施构成，公共安全管理往往等同于对危机的处理，这在一定程度上使预防机制建设长期以来明显落后于危机处置机制的发展。整合式公共安全管理体系建设的提出主要基于如下两方面的理由。一方面，随着经济、社会、政治、文化的不断发展和变化，公共安全管理的背景、过程、资源与手段日益复杂化，传统的政府权力运行方式难以保证公共安全的维护。另一方面，公共安全职能不仅反映在政府部门对领土完整和主权尊严的保障，还强调其对公众和社会组织安全需求的维护，以人与社会的协调发展作为政府处理公共安全事务的根本目标。一般而言，整合的功能在于“系统能够提高自身的完整性和组织水平”，通过必要资源的配置和相应手段的协调，使各要素在交互作用的良性运行中实现系统功能的优化。[1](p76)因此从整合的角度审视公共安全管理体系建设，就是基于主体、手段和监督等方面实现公共安全管理机制的全面整合，在最大程度上凝聚全社会的公共安全资源，提升政府履行公共安全职能的效率。在具体实施过程中，整合式公共安全管理体系建设主要“探索如何克服中国行政管理中普遍存在的部门分割、资源分散问题，以达到指挥统一、联动协调、资源集中、反应迅速的管理效果”。[2](p11)

首先，公共安全管理主体的整合。在创新社会管理的宏观背景下，公共安全管理作为社会管理的重要内容，其主体不仅包括公共权力的行使者，而且逐渐吸纳一般社会主体，使公共安全管理的社会基础不断扩展。公共安全管理主体的有机整合构成了整合式公共安全管理体系建设的重要前提，可以为公共安全管理体系的发展提供具有聚合意义的路径，提高公共安全管理体系的运行效率，使其更好地体现公共性。具体来看，政府、企业、社会力量、公众在整合中发挥各自优势并以合力的方式维护公共安全，“在强调政府主导作用的同时，最大限度地调动社会资源，拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局”。[3](p151)

其次，公共安全管理手段的整合。公共安全管理的手段受特定时期经济、社会、政治、文化发展水平的影响，因而其整合实质上是对总体性发展状况的积极反应。传统公共安全的维护更多地依靠国家制定的强制性法律体系，表现为公共权力对社会的高度控制以及政府部门迅速而有效地推行应急管理政策。现代公共安全管理主体和对象范围的扩展，促使制度化的管理方式成为公共安全管理的基本途径，于是预防机制、预警机制、惩罚机制逐渐建立，政府履行公共安全职能的手段趋于完善，社会力量在某种程度上也具有了处理公共安全事务的资源和维护公共安全秩序的功能。改革开放以来，特别是在构建和谐社会的背景下，教育机制、救济机制、分配机制等与人民群众的根本利益直接相关的公共安全管理机制构成了政府履行公共安全职能的重要途径。从这个意义上讲，公共安全内涵的不断丰富，以及公众对安全需求的日益增长，对探索有效的公共安全管理手段提出了现实要求。在新时期，由于社会管理的创新离不开公共安全管理的体系化、制度化、规范化建设，因此整合公共安全管理的手段有助于制定维护公共安全的普遍化标准，使不同社会主体了解其在公共安全管理方面的基本权利和义务，从而能够积极参与公共安全管理体系的建设。在公共安全管理手段的有效整合过程中，应以法律规范的形式明确政府部门在处理公共安全事务方面所担负的基础性作用，同时鼓励社会力量承担部分公共安全管理职能以实现社会协同安全管理，通过加强公众的安全观念和法律意识发挥群防群治的功能，重视社会组织和市场主体在预防突发事件发生、降低社会风险危害、增强应急保障能力方面的积极作用。[4](p159-161)

最后，公共安全管理监督的整合。制度的体系性运转需要相应的主体或机制进行必要的监督，公共安全管理事关社会秩序的维护和公共利益的保障，对政府履行公共安全管理职能的情况予以监督十分必要。同时，由于社会组织、社区、企业等社会主体已逐渐承担起某些公共安全管理职责，因此在公共安全管理过程中也应对其加强相应的监督。就目前来看，对政府履行公共安全管理职责的监督往往没有同对政府其他活动的监督作出严格的区分，致使公共安全管理监督被消解为经济发展、社会管理、灾难处置等政策话语，监督对象的权责定位和实际作为难以在监督中得到清晰的界定，而对其他非政府部门公共安全管理主体的监督则由于法律规范的不健全和保障机制的缺失，致使应有的强制性和针对性作用无法充分发挥。公共安全管理监督的整合就其基本目标而言，就是发挥不同主体在公共安全管理中的监督作用，对此必须通过广泛的宣传教育增强社会成员的公共安全观念，加大公共安全管理资金投入并完善相关保障设施，提高处理突发事件和公共危机的应急能力，在强化政府部门对公共安全管理实施监督的同时，还要“建立全社会对公共安全的监督机制，畅通各种监督渠道，动员群众和媒体举报公共安全方面存在的问题”。[5]由此可以得出这样的认识，公共安全管理监督主体的协同配合与监督作用的共同发挥，既有助于正确处置突发性公共安全事件，积极应对非传统公共安全挑战，还可以主动消除广泛存在于各领域和各环节中的社会性公共安全隐患，在防微杜渐的意义上实现社会的长治久安与和谐发展。

二、整合式公共安全管理体系的参与途径

公共安全管理体系所强调的整合机制的目的在于凝聚公共安全管理资源，而推进整合功能实现的主体则是具有特定身份和角色的各种组织或单位。随着市场经济的发展及公民权利意识的提高，新时期对于公共安全的认识也发生了一定变化，在社会管理创新的背景下，公共安全管理必然反映多元化的时代特征，在肯定不同主体的重要地位和突出作用的同时，还要集中关注并深入分析其在整合式公共安全管理体系建设中的参与途径。在公共安全管理的多元社会结构中，政府部门、社会组织、基层社区、村民组织和个体家庭作为关键主体发挥着各不相同的作用，从整合式体系建设的角度来看，根据这些主体各自的运作特征、职能划分以及利益需求分别考察其在公共安全管理体系建设中的参与途径，无疑具有重要的现实意义。

首先，政府部门通过制度建设和法律实施加强对公共安全的维护。“政府的目的就是服务和增进公共利益”，[6](p220)古往今来，政府始终承担着维护公共安全的职责，因此是公共安全管理的首要责任主体。政府履行公共安全管理职责的方式不可避免地受到现实条件的影响，现代民主政治的发展使公民的权利意识不断增强，公共权力的不当干预或失范运行会在特定条件下积蓄社会的不安定因素，如果这些因素得不到合理疏导便会对社会秩序产生威胁。因此，新时期政府对于公共安全的维护主要是通过制度和法律的手段实现的。就制度手段而言，政府通过制度建设提高公共危机预防和应对能力并不断加强公共安全管理机制建设，充分发掘并运用蕴含在社会体系中丰富的公共安全管理资源，调动一切积极因素维护公共安全。就法律手段而言，政府通过法律的制定和实施营造公共安全管理的法治基础，在多元化的背景下规范各主体的行为，以具有普遍约束力和得到严格贯彻的法律规范维护公共秩序的权威，并对公共安全实施全局性的管理。

其次，社会组织在市场经济条件下通过经营活动和志愿活动维护公共安全。改革开放以来，特别是市场经济体制的确立和发展使各种社会组织成为社会生活的重要主体。在这一形势下，政府逐渐重视并加大社会组织的建设，充分发挥社会组织在社会服务方面的积极作用，从而维护社会秩序和保障公共安全。在新时期，无论是以经营为目标的社会组织还是以公益事业为旨归的社会组织，无不承担着供给公共安全产品的功能。就经营性的社会组织而言，积极开展良性的市场经济活动有益于巩固市场秩序，在实现经济长期稳定的同时也极大地减少了社会群体性事件的诱发因素，从而促进教育、医疗、就业等事关生存与发展的问题得到妥善解决。就志愿性的社会组织而言，志愿组织在很大程度上弥补了市场经济的缺陷，保障弱势群体的合法权益，这在一定程度上缓和了社会剧烈分层引发的社会矛盾，从而实现维护公共安全的目标。总之，社会组织为广大社会成员提供了生存和发展的社会条件和物质保障，这对社会生活的长治久安与和谐发展起到了重要的支撑作用。[7](p4)

再次，基层社区通过自我管理创新实现公共安全的源头治理。工业化和城镇化的深入推进削弱了维系传统社会的地缘结构和血缘纽带，基层社区成为重要的城市公共空间和生活场域，也构成了城市基层社会不容忽视的公共安全责任主体。在社会管理创新的背景下，大力发挥社区在基层管理中的积极作用，可以通过有效引导基层社会成员的行为来维护公共安全。基层社区为城市区域内的社会成员提供了共同的生活背景，在治理过程中具有直接、便捷、亲近的优势，这表现为基层社区并不是以强制性措施限制公众的活动，而是通过提供包括公共安全在内的公益性服务实现社区的安全管理。一方面，社区将有关公共安全理念、公共安全举措的信息传递给本区域内的成员，并将其安全需求集中反映给相关政府部门，推进基层社会与政府部门的有效互动，使政府权力在公共安全管理过程中得以深入基层。另一方面，社区是和人民群众生活最接近的公共场所，应密切同公众的交流，承担基本的公共安全责任，在能力和权责范围内强化社区的公共安全监督，配合政府部门进行必要的公共安全基础设施建设，维护基层社区的公共安全。就其具体的运行方式而言，基层社区的公共安全管理在实践中要防止出现固步自封的做法和事不关己的态度，基层社区内部和不同社区之间积极共享有价值的经验和信息，集中有效资源开展培训活动，通过资源的集聚作用发挥公共安全管理的规模效应。[8](p16)

第四，村民组织通过自治维护乡村公共安全。当代中国农村正经历着经济、社会、文化的急剧转型，这也埋下了很多公共安全隐患，因此加强农村公共安全建设尤为必要。在此过程中，村民组织作为农村自治组织和治理形式，理应承担相应的公共安全管理责任。随着基层民主的不断深化和巩固，村民能够行使村民委员会组织法所赋予的权利选举产生村民委员会，这不仅标志着基层民主和农村治理取得的积极成果，也表明村民组织已成为维护乡村公共安全的重要载体。从公共安全的角度来看，村干部选举是村民表达利益和意志的有效途径，村民以此直接地反映自身的安全需求。此外，村民组织是村民公共生活的组织者和管理者，可以通过宣传、教育密切乡镇政府与村民之间的联系，还可以提供一定的公共安全服务。同城市基层社区相比，村庄的显著优势在于其生存空间相对宽敞，村民基于血缘和地域而有着较强的认同感和归属感，这有利于村民组织在整合相关资源的基础上推进公共安全管理。[9](p60)

最后，个体家庭通过教育在微观层面上为公共安全提供必要基石。家庭对维护公共安全具有重要的作用，这突出地表现为家庭在公共安全方面承担着关键的教化职能。公共安全观念是确立公共安全管理体系的前提，同基层社区和村民组织的公共安全宣传教育所起到间接或辅助性的作用相比，家庭教育作为先于公共教育的教化形式，在某种程度上对家庭成员的影响要比其他教育方式更为深远，可以直接影响社会公共安全观念的形成，因此有必要强化家庭在公民自我安全管理方面的教化功能。[10](p122)一方面，家庭教育有助于增强家庭成员的社会责任感，将维护公共安全视为公民的责任和义务，从而在源头上避免危害公共安全的行为发生。另一方面，家庭作为化解社会矛盾的内在场所，家庭关怀和道德说教也可以从根本上为公共安全提供必要的维护机制。

三、整合式公共安全管理体系的模式构建

公共安全管理体系建设是一项复杂的系统性工程。目前公共安全管理的组织体系的协同治理程度还有待进一步提高，这从现实诉求和治理环境上要求公共安全管理体系建设应将管理的重点从事件转移到过程、从分散应对转移到整合联动。这意味着在新时期构建符合当前公共安全需求的整合式公共安全管理体系，要改变以往分散化的特点，并以整合理念作为指导原则，完善公共安全信息公开机制，提高公共安全管理机制的协同化水平，加强政府与社会的沟通和互动，在全社会树立正确的公共安全观。

首先，完善公共安全信息公开机制。建设阳光型政府是公共权力运行的内在要求和具体目标，这是因为政府所行使的公共权力在根本上是由人民委托的，行政机关在维护公共秩序的前提下有义务向一般社会成员公开其掌握的与社会事务相关的公共信息。公共安全事关人民群众生存权和发展权的保障，因此公众有权获知同自身合法权益或社会利益有关的公共安全信息，这既是政府执政为民的具体表现，同时也是加强公共安全管理制度化建设与密切政府和社会互动的重要前提。一方面，建立健全公共安全信息发布的权威性平台。在信息化快速发展和价值观日益多元化的时代背景下，公共安全信息很难被任何主体长期垄断或封锁，而且从政府保障公共利益和维护社会稳定的角度来看，及时而准确地发布突发性公共安全信息也有利于维护公共权力的权威，在公共安全管理特别是在公共危机处置中，为政府掌握主动权、降低社会管理成本提供了重要的社会环境和舆论氛围。[11](p25)另一方面，不断加强公共安全信息舆论引导的日常工作机制。包括政府部门在内的公共安全管理主体不仅应在公共危机或灾害发生时，通过发布相关信息实施舆论引导以降低社会恐慌，更应在公共秩序尚未遭受威胁或严重破坏的情况下加大公共安全信息的宣传和公开力度，同时加强对社会公众的公共安全教育，介绍公共安全信息的获取渠道，通过公共安全信息的合理和充分利用以实现社会利益的最大化。

其次，提高公共安全管理机制的协同化水平。如前文所述，新时期公共安全的维护需要全社会的共同努力。因此，推进整合式公共安全管理体系的模式构建，不断创新公共安全管理机制，需要从协同治理的角度实现不同主体、资源和手段的有机整合。据张海波研究，公共安全管理机制的协同以合作原则与合作方式为前提，即在自愿参与、权责对等、优势互补等价值理念的指导下，使公共安全管理的不同主体根据客观条件和自身需要参与公共安全合作项目，并在管理过程中形成权利与义务明晰的合作关系，通过资源共享和相互支援化解公共危机和社会冲突。在此基础上，合作方式可以具体划分为区域风险联合评估、区域风险消除与应急准备、区域风险减速、突发事件信息通报、突发事件协同处置、应急救援资源共享、联合应急演练等七项重要内容。[2](p168-169)

再次，加强政府与社会的沟通和互动。不断推进政府与社会的互动是新时期社会管理的基本要求，公共安全管理作为社会管理的重要组成部分，应在整合式公共安全管理体系建设中加大力度构建政府与社会的良性互动平台。一方面，提高政府的权威性和合法性，保持政府的公开性和廉洁性，密切政府与人民群众的联系，最大限度地回应公众的安全需求，为制定合理的公共安全政策、完善公共安全机制提供现实基础。另一方面，推进公共安全管理主体的合作，强化各主体的交流和沟通，增进互信和理解，汲取一切有益的公共安全建设资源，实现资源的优化组合与合理配置，为整合式公共安全管理体系建设注入不竭动力。总之，加强政府与社会的沟通和互动，必然要“加强政府与社会各个方面、学术研究与实际应用之间的风险沟通，以各种形式向社会进行宣传教育，培养社会主动履行义务的意识，从而实现在整个社会范围内建立一种和谐的安全文化与制度，这样能够帮助增强整个社会的超前防范风险和突发事件的能力”。[12](p10)

最后，在全社会树立正确的公共安全观。观念是实践的前奏，如果缺乏正确观念的引导作用，则很难在实践中保持正确的发展方向。整合式公共安全管理体系建设亟需在社会范围内树立正确的公共安全观，培育符合时代发展的公共安全文化，充分发挥不同公共安全管理主体的积极作用。第一，政府部门应在其职能系统内部不断贯彻维护公共安全的重要意义，将执政党的路线、方针、政策同公共安全管理体系建设紧密结合起来。第二，社会组织应严格遵守法律法规，尤其是在市场经济条件下遵守法治和公正原则，以现代法纪观和道德观维护公共安全。第三，基层社区应加大公共安全教育和宣传工作力度，增加社会成员的公共安全知识，提高公众的公共安全意识，使之既能识别风险的发生迹象，又能懂得风险的防范措施。第四，鼓励以家庭为基本单位的公共安全教育主体，使家庭及其成员形成维护公共安全的责任感和义务感。第五，增强社会成员在公共安全方面的文化交流。威胁公共安全的因素除了自然灾害和外部风险之外，很大程度上可以归结为社会成员之间的利益冲突。通过推行合适的文化交流机制，可以不断强化不同社会群体及公民个人的互信与合作，不仅让利益表达在彼此尊重和相互理解的基础上进行，还培育了良性的公共安全文化，有助于形成符合社会成员广泛利益的公共安全意识，从而在软实力建设的角度上推动我国整合式公共安全管理体系的构建。

[1]邹成效.整合是什么[J].社会科学战线，1994，（3）.

[2]张海波.公共安全管理：整合与重构[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2012.

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责任编辑 申华

D63

A

1003-8477（2013）10-0039-04

刘乃源（1982—），女，法学博士，吉林警察学院基础部讲师，吉林大学行政学院博士后。

吉林省社科基金规划项目“整合式公共安全管理体系建设研究”（2013B290）；吉林省社科基金规划项目“新时期公共文化服务体系建设研究”（2013B001）；中国博士后科学基金资助项目“协同治理式基本公共服务体系建设研究”（2013M541274）。