关于海洋管理中几个问题的思考*——以渤海蓬莱19-3油田溢油事故为例

吴凤丛,张 亮,王尽文,黄 娟,王 宁,张乃星

(1.山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室 青岛 266033;2.国家海洋局北海预报中心 青岛 266033)

关于海洋管理中几个问题的思考*
——以渤海蓬莱19-3油田溢油事故为例

吴凤丛1,2,张 亮1,2,王尽文1,2,黄 娟1,2,王 宁1,2,张乃星1,2

(1.山东省海洋生态环境与防灾减灾重点实验室 青岛 266033;2.国家海洋局北海预报中心 青岛 266033)

文章从海洋管理角度考虑,通过分析蓬莱19-3油田溢油事故的发生和处理,以期达到总结经验,汲取教训,使之在实际管理中更具可操作性。

海洋管理;溢油污染防治;处罚;索赔

2011年6月发生在渤海的蓬莱19-3油田溢油是由康菲公司造成的重大海洋污染责任事故,此次事故共造成海洋生态损害价值达16.83亿元[1]。为汲取蓬莱19-3油田溢油事故的教训,切实防范海上溢油事故再次发生,国务院要求相关主管部门开展海洋石油勘探开发及沿海地区陆源溢油污染风险防范大检查,加强海洋石油勘探开发和沿海涉油企业安全监管,督促相关石油化工企业提出防范溢油风险的措施。

1 采取措施,争取在第一时间发现溢油现象和事故

溢油事故的发生,第一时间发现是十分重要的,事故产生的溢油将会得到及时处理,最大限度地减轻海洋污染,保护海洋环境。因此我们要做好以下几点。

1.1 审慎对待勘探开发企业的报告,适时补充完善相关法规规定

根据 《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第20条的规定,溢油事故发生时,作业者应在一定时限内报告海区主管部门。蓬莱19-3油田溢油事故发生时,康菲石油中国有限公司向国家海洋局北海分局报告,轻描淡写地称蓬莱19-3油田B平台东北方向发现少量油膜。此后,国家海洋局北海分局利用海、陆、空各种手段24 h监视监测溢油现场,并且在北海分局的监督和督促下,康菲公司才承认溢油点多发。由此看来,对于勘探开发企业的报告,管理机构必须慎重对待。在这里之所以提及报告制度,其着眼点在于发生溢油事故时,对于作业者故意拖延报告、不实报告或隐瞒不报的情况,如何进行行政处罚,有关法规并没有明确的规定,这说明只靠行政手段力度是不够的。建议适时补充完善相关法规规定,以利提高国家管理海洋权威和行政执法力度。

1.2 加强常规巡航监视,开展卫星遥感溢油监视监测研究和应用

目前,对于海洋石油勘探开发作业的常规巡航监测手段主要有:执法人员登临作业现场检查、中国海监飞机和船舶巡航监视以及卫星遥感监视。我国海监队伍及海监船舶飞机在维护国家海洋权益、保护海洋环境、保护海洋资源有序合理开发利用等方面发挥了国家管理海洋主力军的作用,但由于我国管辖海域广阔,海况复杂,污染海洋事故又具随机性和突发性,而我们的常规巡航监视又难以实现全天候全海域监视监测,难以在第一时间发现海洋溢油现象和全面了解事故原因,这就需要在常规巡航监视的同时,借助功能强大的卫星遥感技术,实现全面、及时、准确监测。

卫星遥感监视海洋溢油技术是科技含量较高的科技领域,利用卫星遥感技术监测海上石油污染是一个亟待发展和完善的课题[2]。突破这一课题,不仅仅是技术层面的胜利,而且会带来管理思维的变革,对于捍卫国家领海主权、保护国家海洋权益、维护海洋开发秩序等领域意义更为重要。卫星遥感监测技术具有大范围、多时相、快速、准确等特点,已经成为发达国家重要的海上溢油监测手段之一[3]。正因如此,建议国家重视这一课题,跟上这一应用科技的发展潮流,加大科研力量的投入,尽快让卫星遥感监视技术在行政执法管理中发挥效用。

1.3 重视、保护和妥善处理举报

随着国民海洋权益和海洋环境保护意识的增强,对于在我国管辖海域出现的侵权和海洋污染损害事故,一般都会引起有关人员的关注和举报。作为国家海洋行政主管部门需要重视、保护和妥善处理这些群众的举报,要有成熟和完善的反应机制和应急预案,快速有效的处理流程以及合理适度的效果反馈平台,以应对公众的知情权。特别值得注意的问题是,在目前这种分级管理体制下,要防止生产企业和监管部门形成利益共同体,否则所有的监管都形同虚设,失去效用[4]。

2 完善海洋环境保护法规体系建设,确保强制终止溢油

根据 《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第十八条 :发生溢油事故时,作业者应尽快采取措施,切断溢源,防止或控制溢油扩大。发生海洋溢油事故时,作业者及政府管理部门都要坚持首先终止溢油的持续和蔓延的原则。蓬莱19-3油田溢油事故发生后,国家海洋局北海分局在接报的第一时间启动溢油应急监测,对溢油现场海域进行海陆空立体监视监测,并督促康菲公司彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源 (即 “两个彻底”)。但在执法过程中并未得到康菲公司的有力配合,相反该公司采取拖延、掩盖战术,直至国家海洋局责令康菲公司执行蓬莱19-3全油田实施停止回注、停止钻井、停止油气生产作业等决定后,才使溢油事态得到有效控制。在这次事故的发生和处置过程中,我们想知道为什么肇事者会对国家主管部门的管理行为如此懈怠?态度如此傲慢无理呢?笔者认为肇事者非常清楚法律的严肃性,但是法律太宽容,执法力度不足,违法成本太轻,比如按照 《中华人民共和国环境保护法》的规定,国家海洋局最多只能对其罚款20万元。这是造成他们甘愿违法受罚的原因。至于 《中华人民共和国环境保护法》第四十三条规定 “造成重大环境污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”的规定,在实际操作中,主管部门是很难实施的。关于这一点法律虽然有明文规定,但是在具体的执行中,如何认定、谁来认定、如何进入司法程序等有关法规都未体现。所以他们才有恃无恐、对事故的处理消极怠慢。试想,如果不是国家海洋局牵头有关部委联合调查组的介入和强大的社会舆论,是难以使其低头就范。而相比之下,英国石油公司在墨西哥漏油事件中对美国海洋污染损失的赔偿则较为全面,并创建200亿美元的赔偿恢复基金。显然在我国海域从事石油勘探开发的作业者对于溢油事故防范和处置非常轻视,而不尽完善的相关法规未起到相应的惩戒作用。因此,建议有关部门应加快海洋环境保护法规体系建设,尽快修改《中华人民共和国环境保护法》,加大对违法行为的惩处力度和广度,完善配套与之相适应的有关条例及实施办法,把环保法赋予主管部门的职责、权力充分体现出来。只有强有力的法律作依据,行政管理部门才能充分发挥管理权威,让违法成本大到足以威慑到肇事者的生存时,才能强制肇事者以最快的效率终止溢油事故的持续和蔓延。

3 与时俱进,确保对溢油事故进行科学合理处罚与索赔

3.1 处罚

国家行政机关对肇事者的行政罚款,是行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的一种具体行政行为。这种行为的实施应该起到让肇事者痛定思痛的效果。 《中华人民共和国行政处罚法》规定:设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。蓬莱19-3油田溢油事故所造成的危害以及肇事者对事故处置的懈怠,无一可宽容之处,但是依据 《中华人民共和国环境保护法》的规定,国家海洋局对这类事故的罚款最多只能是20万元。显然,环保法这一规定与行政处罚法中第四条第二款的规定难以吻合。因此,无论从国家海洋行政主体管理效能,还是有关国家管理的成功经验,我国相关法律之间的关系都应对 《中华人民共和国环境保护法》及其配套法规进行修改,与时俱进,使之在国家行政管理的实践中日臻完善。

3.2 索赔

《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定,造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

蓬莱19-3油田溢油事故,其所造成的危害和损失是多方面的,主要有:① 康菲石油中国有限公司在蓬莱19-3油田生产开发中,不当作业导致采区断层开裂,已经破坏了断层的稳定性,即使对溢油源进行了封堵,但被破坏的断层仍存在溢油风险。② 溢油事故造成蓬莱19-3油田周边及其西北部面积约6 200 km2的海域海水污染 (超第一类海水水质标准),其中870 km2海水受到严重污染(超第四类海水水质标准)。海水中石油类最高 (站位)浓度出现在6月13日,超背景值53倍;溢油事故造成蓬莱19-3油田周边及其西北部海底沉积物受到污染[1]。③ 对渤海渔业和海水养殖业的直接损害。④ 对渤海海洋生态环境的破坏及影响。⑤ 对旅游业以及其他临海产业的影响。⑥ 溢油污染和污染物累积效应对渤海这样基本封闭的内海的长期危害。⑦ 应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用的损失。

以上列举的仅仅是能看到和预料到的,还有大量潜在的危害和损失是不可预料的。而且上述列举的第①项虽然不是海洋环保法所涵盖的内容,但却是作业者的不当作业破坏了该采区断层的稳定性。为了预防和防止破坏性地开发行为的发生,建立可操作性高的溢油损害赔偿法律法规是非常迫切的,建议有关主管部门与时俱进,制定和推出适合国情的行业标准和国家法律法规[5]。此外,对于生态环境的影响破坏和污染累积效应的危害性,目前尚没有成熟的计算标准,要准确掌控这种索赔的量度是比较困难的。在国家出台法定标准之前,建议主管机关尽快以行政管理规定的形式明确计算办法,以便加快对海洋溢油肇事者索赔的进度。

4 小结

从海洋管理角度来分析,随着海洋开发活动的日趋活跃,我们需要加强海洋石油勘探开发管理和环境保护工作:预防和防止海洋溢油重大事故的发生;完善和建设法律法规,确保溢油强制终止和科学合理处罚与索赔;加强常规巡航监视,开展卫星遥感溢油监视监测研究和应用;重视、保护和妥善处理举报等。

[1] 国家海洋局.2011年中国海洋环境状况公报[Z]. 2011.

[2] 丁倩.海洋溢油卫星遥感图像处理[D].大连:大连海事大学,2000.

[3] 于五一,李进,邵芸,等.海上油气勘探开发中的溢油遥感监测技术:以渤海湾海域为例[J].石油勘探与开发,2007,34(3):378-383.

[4] 杨玉峰,苗韧,安琪,等.墨西哥湾漏油事件因果分析及对我国的启示和建议[J].中国能源,2010,32 (8):13-17.

[5] 廖国祥,马媛,高振会.墨西哥湾溢油事故对我国深海溢油污染防治管理的启示[J].海洋开发与管理,2012,29(5):70-76.

海洋公益性项目“海洋溢油污染风险评估及应急响应关键技术集成与示范应用”(201205012).