中国式财政分权与经济增长

字来宏

中国财政分权改革是整个经济体制改革的突破口，它通过划分中央和地方的利益关系以及调动地方政府的积极性，向地方政府和企业提供了发展经济的激励，并由此造就了中国经济长期高速增长。中国财政管理体制一直在不断调整，不同阶段的财政分权体制对地方政府和企业的激励机制并不同，经济增长实现途径存在差别，最终经济绩效也大不一样。另外，当前公共服务和收入分配不平等已对我国社会主义和谐社会构建和经济增长构成严峻挑战，而它们的产生又与中国财政分权体制运行有莫大关系。因此，辨识中国式财政分权对经济增长的影响途径及其效应，具有极强的理论价值和现实意义，它可以为我们启动新一轮兼顾社会和谐与经济可持续发展的财政分权改革提供借鉴依据。

一、中国式财政分权的理论回顾

现代财政分权理论开始于著名的“用脚投票模型”。该模型假定居民可以自由流动，居民通过“用脚投票”来间接显示自己的地区偏好，从而促使公共物品达到最优水平以及整体经济均衡。之后，“Oates分权定理”指出，在某些公共物品提供上，由于地方政府比中央政府更了解辖区居民的偏好，交给地方政府来提供会更有效率。以他们为代表的理论也被称为第一代财政分权理论。尽管该理论在逻辑上直白简单，但直接用它来解释中国1978年以来的经济增长则缺乏合理性。

第二代财政分权理论将政府行为内生化，从而合理地解释了中国财政分权对中国经济增长的促进作用。该理论认为，一个有效的分权结构，应该保证官员和地方居民福利之间的激励相容。Qian和Weingast认为，中国属于市场维护型联邦主义或中国式的财政联邦主义，并指出尽管中国缺乏西方国家的民主法制约束，中国各级政府之间仍然存在有效的分权和制衡，分权的财政激励促进了市场发展。第二代分权理认为，俄罗斯地方政府对掠夺之手的选择，以及中国地方政府对扶助之手的选择，是造成中俄经济增长差异的原因。该理论也认为，中国地方政府并非总是伸出扶助之手，地方政府在政包干制期间伸出了扶助之手，而在分税制期间则选择了掠夺之手。财政分权理论认为，地方政府为了辖区利益最大化，会采取策略性的财政竞争行为来争夺资源，税收竞争、支出竞争和标尺竞争是它们的通常策略。

第一，在税收竞争研究中，Zodrow和Mieszkowski开创性地指出，同质辖区之间对流动资本展开的税收竞争会造成各辖区财政收入下降，由此导致公共物品供给不足，即出现了“税收竞争带来的负外部性”。由于中国地方政府没有税收立法权，所以地方政府不会采用直接的税率调整策略，而是采取其他替代性竞争策略，比如消极征税、容忍环境退化和漠视劳动条件等。一般地，税收竞争负外部性可以通过均等化转移支付来避免和缓解。但由于中国财政管理体制内在缺陷，中央更多地依赖专项转移支付而非一般性转移支付，这使得该目标难以实现。

第二，财政支出竞争不仅能够减少财政支出浪费，而且能促使地方公共物品提供的多样化。当然，支出竞争并不必然带来地方政府提供公共物品的优化，比如，当前中国地方政府利用基础设施投资竞争吸引资本流入，导致了“重生产、轻福利”的地方政府支出行为。另外，由于财政分权引起了大量的政府间转移支付，而地方政府对自有资金和转移支付的态度是不同的，由此产生了“粘蝇纸效应”。最后，尽管与西方的标尺竞争有所不同，中国式标尺的竞争—政治晋升锦标赛—同样将关心仕途的地方政府官员置于强力激励之下。周黎安等证实，中国地方官员处于一场以任期内地方GDP增长为考核指标的“政治晋升锦标赛”中。以上地方围绕吸引流动资本展开的竞争，以及官员为获得晋升机会的竞争，造就了中国经济增长奇迹，中国学者们将该现象描述为“为增长而竞争”。

二、中国式财政分权改革与实践

(一)分权改革与中央和地方关系重构

财政分权改革对中央和地方政府之间的关系调整具有调整作用。如果财政分权是指事权下放，地方政府通过提高自有收入来实现平衡，则地方政府的控制力随着分权而提高;如果地方通过提高中央对地方转移支付来实现，则下级政府的控制力随着分权提高而削弱。改革开放以来，中国式财政分权经历了前期的财政包干制和1994年后的分税制两个阶段。财政包干制期间，一部分事权从中央下放到了地方，地方有了支出责任，地方为了履行支出责任，必须有相对等的财政收入的支持。该期间的地方财政收入主要来源于地方所属企业上缴利税。由于财政包干制有效的限制中央的机会主义，激发了地方发展经济的积极性。同时，地方为增加收入分成比例，以及避免“鞭打快牛”，地方采取了“藏富于企”策略。

分税制的“事权下放，财权上收”分权安排不仅扭转了中央财政“两个比重”过低的局面，而且地方对中央的转移支付依赖加大。分税制因此改变了地方发展当地经济的偏好。第一，为了弥补收支缺口，地方在积极向中央争取转移支付的同时，加快地方经济发展以增加财政收入;第二，地方财政收入高度依赖于增值税和营业税，塑造了地方粗放扩张的偏好;第三，我国干部考核选拔的主要依据是地方GDP增长率，地方官员于是参与到了晋升锦标赛中;第四，地方政府公共支出过度投向经济建设支出，而对教育、医疗卫生和福利等公共产品的投入严重不足。

(二)分权改革与政府和企业间关系重构

财政包干制改革促使地方政府全面介入工商事业活动中，到20世纪90年代初、中期，几乎所有的国家部门都建立并拥有了自己的公有制企业，以补充其财政预算的不足。地方法团主义、地方政府即厂商、村镇政府即公司、谋利型政权经营者是对这一时期地方政府与企业关系的一些具有代表性的理论概括。

财政包干制虽然将企业从中央下放到地方，但企业与政府的关系没有改变，所以企业所承担的一切政策性负担继续得以保持。基于这种政企关系，地方政府运用各种政策和手段来发展和保护本辖区的国有企业和乡镇企业，并由此产生了一系列的地方保护主义、企业预算软约束、私营企业发育滞后等不良后果。

三、中国式财政分权对经济增长的影响

分税制改革使得地方财政收入主要取决于税种和地方税基，而与企业隶属关系基本没有关系。于是，地方政府开始相对公平地对待各种所有制企业。另外，20世纪90年代中期开始，中国政策和经济环境发生了巨大变化，也改变了地方政府对民营企业的态度。地方政府与企业的关系，也随之逐步从企业控股人向征税人转变。分水制是与市场经济体制改革和国有企业公司制改革相配套的重大改革措施。于是，地方政府为了获取财政收入，扩大税基，一方面通过增加政府生产性支出直接支持本地企业发展;另一方面通过减少福利性支出和展开“竞次”为企业节约成本创造条件。

基于Barro模型，本文采用了1985～2008年中国省级面板数据对中国式财政分权对经济增长的影响进行了一系列经验研究，并得出了相应结论。

(一)中国财政分权与经济增长的关系

不论是1985～2008年的全样本分析，还是以1994年为分界点的两阶段划分分析，都表明财政分权对经济增长有正向影响。其中，财政支出分权指标对经济增长的影响显著为正，这一方面说明政府财政支出行为对经济增长有重要推动作用，另一方面也暗示中央均等化转移支付能够平衡地区间经济发展水平。

(二)财政分权如何影响经济增长

笔者认为相对分税制式分权，财政包干制式分权对全要素生产率 (TFP)增长率具有更大的正向影响;以及分税制式分权对存量资本增长率有显著正向影响，而财政包干分权的该作用不明显。因此，以上结论一方面揭示了不同阶段的财政分权对经济增长的影响路径，另一方面也解释了目前中国经济增长粗放模式形成和强化的原因。

(三)财政分权与微观企业效率的关系

在财政包干期间和分税制实施的2000～2008年期间，财政分权提高了微观企业的利润率。不过，在1995～1999期间分税制改革对工业企业的利润率提升的作用不明显，这可能与该时期中国还处于市场经济体制改革、国企产权改革的初期，以及复杂的国内外环境等因素有关。

(四)财政支出结构与经济效率的关系

关于财政支出结构与经济效率的关系，笔者认为:第一，2000年以来的分税制造成了地方政府的生产性支出偏向，以及社会保障支出不足。第二，政府生产性支出偏向对TFP增长率有显著负向影响，而社会保障支出的影响显著相反。第三，社会保障支出对资本利润的影响显著为正，而生产性支出对资本利润率的影响则相反。第四，生产性支出偏向促进了地方资本积累，而资本积累又促进了地方经济增长，由此证明政府投资“挤进”了私人投资。总之，地方政府为了保障私人资本收益和地方经济增长，必须保持生产性支出的不断膨胀，但这必然导致经济增长质量的下降。因此，当前政府支出结构对中国粗放增长模式的形成与强化负有责任。

(五)财政分权体制改革目标

人力资本一直是决定经济长期增长的关键因素，而缩小不平等程度能够增加全社会人力资本总量。前面经验研究表明，当前社会不平等问题与分税制的激励机制密切相关。因此，旨在保证和促进人力资本积累的公共服务均等化和地区经济发展均等化的转移支付制度的建立和完善，在公平和效率上是激励兼容的。