公有公共设施致害赔偿研究——从一则案例说起

张得杰

（中国政法大学 法学院，北京100088）

案例

长沙市湘府西路与书院南路形成了一个丁字路口。2005年10月1日，经改造后的湘府西路竣工通车。但在接下来3个多月的时间里，丁字路口处先后发生了38起相似情形的车祸，被当地媒体称为“公路百慕大”。为降低事故发生率，当地交警部门在丁字路口向湘府西路方向500米的距离内设置了5种36处交通警示标志，但效果并不理想。2006年初，此地再次发生两起恶性交通事故，造成三人死亡。长沙理工大学公路工程学院勘测教研室主任吴江宁教授现场进行了勘测，发现这里发生车祸几乎是必然的，主要原因在于这个丁字路口是“反超高”状况，即转弯的地方外低内高，与转弯时力学要求的设置相悖。

依据案情来看，车祸发生是由于道路设计存在缺陷，且后续的维护、管理存在不足，从而导致公共道路处于不适宜行使的不安全状态，具有潜在的致损隐患，最终导致损害结果的发生。因此，该案属于公有公共设施致害案件。下文将对本案进行分析。

一、公有公共设施及其致害的基本概念

公有公共设施是以公共利益为目的，由行政机关或者其特许机构或组织设置、管理，并设置完成的，供不特定或者特定的社会公众使用的设施。据此，公共道路作为行政机关出于公益目的而设置的基本设施之一，显然属于公有公共设施。

公有公共设施致害是指，“由于公有公共设施在设置（如设计、建造、安装等）或者管理（如维护、修缮、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者（利用者）的人身和财产受到损害。”[1]由此可见，公有公共设施致害包含两个因素：一是致害的原因与公有公共设施有关；二是致害是在维持公有公共设施原有性能的基础上造成的，即在正常使用公有公共设施的过程中，不改变其原有性质和功能的情形下造成的损害。如果公有公共设施致害是由于其被作为他人侵权的工具或者手段而造成的损害，则不构成公有公共设施致害，而视为行为人的民事侵权行为。本案中，由于道路存在设计和管理上的瑕疵，司机在行车时已经尽到了合理注意义务，并且是在正常行驶过程中发生的损害，符合公有公共设施致害的基本含义。

二、公有公共设施致害的定性

公有公共设施的设置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定职责的结果。国家在提供公共服务的过程中，没有尽到合理义务，使公有公共设施处于一种不安全的状态，具有造成他人损害之风险。此种情况下，政府应当承担责任。政府是最主要的法律执行机关，是社会秩序的管理者和公共资源的主要分配者，其负有确保公用事业顺利、安全、高效运营的义务，如果职权部门对该义务怠于履行或不正当履行，以至侵害公民的合法权益，必须承担损害赔偿责任。国家要对公有公共设施设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负责赔偿。[2]公共道路处于国家维护和管理之下，当行政机关不能充分、有效地履行其管理职责时，应承担法律责任。

三、公有公共设施致害的归责原则

“归责原则实际上是归责的规则，即确定侵权行为承担责任的根本依据，它的本质是法律上的价值评价。”[3]公有公共设施致害的归责原则应为“公平风险责任说”[4]。在国家的社会管理活动中，囿于主客观因素的制约，难免发生一些侵权行为，造成的损害结果是国家不可预料、不可避免的，因此，国家赔偿是一种风险责任。在国家管理活动中造成的风险，应该由社会公众予以合理分担，不能让受害人独自承担，造成损害后，应该对其特别牺牲给予相应的救济，所以，国家赔偿责任也是一种公平责任。

四、该案符合公有公共设施致害的构成要件

（一）致害物须是公有公共设施

根据上文的概念可知，公有公共设施的含义可以理解为以公共利益为目的，由行政机关或者其特许的其他机构或组织设置、管理，并已经设置完成的，供不特定或者特定的社会公众所使用的设施。具体到本案，公共道路作为行政机关为公共利益之目的而设置的基本设施之一，显然属于公有公共设施。

（二）造成他人损害之事实

首先，这种损害必须具有确定性，是已经发生的实际损害，而不能是尚未发生的或者可预期的期待利益。其次，损害的必须是合法利益，是受到法律保护的利益，且这种利益仅限于公民的人身权和财产权，不包含人身自由。设施的固有属性决定该损害不可能是人身自由。从案例中得知，该丁字路口的设计、管理缺陷导致多起交通事故的发生，并造成多人人身伤亡和重大财产损失，这种损失是确定的，损害的利益是合法的。

（三）公有公共设施在设置或者管理上存在瑕疵

所谓瑕疵，是指公有公共设施存在固有缺陷或者存在功能上、使用上的不安全因素，具有导致他人人身财产损害的风险，不仅包括公有公共设施在设计、施工、建造或者安置等过程中存在的瑕疵，也包括管理主体没有尽到保管、修缮、维护、保养等义务而存在的瑕疵。根据我国相关法律的规定，行政机关对道路负有管理、维护的职责①参见《中华人民共和国公路法》第8条、第43条的规定。。国家承担赔偿责任的依据，“必须是因国家在管理活动中直接造成的因而就应当由国家来承受其预防、避免、消除等成本的风险”。[5]

1.该道路具有设置上的瑕疵

经过专家实地鉴定，路口交通事故发生的主要原因在于路口设计是“反超高”状况，即转弯的地方外低内高，与转弯时力学基本规律要求的设置相悖。这种违背基本力学规律的设计存在重大缺陷，正常、合理行使的车辆在道路存在安全隐患的条件下将面临巨大的损害风险：不仅具有造成他人人身财产损害的重大风险，同时也会危及自身安全，而这种致害的源头则是道路存在设置上的缺陷。

2.该道路存在管理上的瑕疵

交通管理部门在明知道路存在安全隐患的情况下，没有选择对道路进行重新设计、改造、完善，而是仅仅采用在道路上树立警示标志的方式进行安全提醒。在一般理性人的正常认知中，作为基本的公共设施之一，政府设置的道路必然具有正常的、良好的适用状态，公民一般对此没有质疑。所以，在行车过程中，驾驶员所要履行的义务便是遵守基本的交通规则，安全地驾驶机动车，不能苛求驾驶者在行驶过程中还要考虑到道路是否存在安全隐患从而加重其注意义务。安全隐患的存在是行政主体不完全履行职责的体现，而正常行驶的机动车驾驶人不应因行政机关在设置或管理上的缺陷而承担不利后果。

3.设置或管理上的瑕疵与损害结果之间具有因果关系

道路存在设置和管理瑕疵是造成交通事故的原因，虽然不能完全排除部分机动车存在违反交通规则的情形，但这并不能否认行政机关的设置或者管理瑕疵与致害结果之间的因果关系。行政机关对于其设置或管理瑕疵应该承担国家赔偿责任。

本案中，正是由于行政机关在道路设置以及后续的道路维护和管理过程中存在瑕疵，才导致道路致害情形的出现，给他人合法权益造成侵害，行政机关对此负有不可推卸的责任。

结语

只有将公有公共设施致害的情形纳入国家赔偿之中，才能给受害者一个公平、公正的交代，才能为受害者获得赔偿奠定基础。只有将公有公共设施致害纳入国家赔偿，才能督促国家机关依法、正确地履行国家职责，才能更有效地规范和控制政府等行政主体的权力行使。这是现代法治社会的价值体现，也是构建和谐社会的必然要求。

[1]马怀德.行政法制度建构与判例研究[M].北京:中国政法大学出版社,2000.

[2]马怀德,喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿责任[J].法学研究,2000(2).

[3]廖义男.国家赔偿法[M].台北:三民书局,1998.

[4]毕可志.论行政救济[M].北京:北京大学出版社,2005.

[5]高家伟.论国家赔偿责任的性质[J].上海政法学院学报,2009(6).