社会救助立法是一束冬日暖阳

文/向立力

社会救助立法是一束冬日暖阳

文/向立力

对今天中国大多数家庭来说，空调和暖气早已司空见惯，绝大多数人恐怕也已经忘记了上一次被冻得瑟瑟发抖是什么时候。正因为这样，今年入冬以来，祖国一南一北两座城市（河南郑州、贵州毕节），七条生命仅仅因为寒冷而先后逝去的事件让我们难以置信，也触动我们对当前的社会救助制度进行反思。

兴起于近一个世纪的社会救助法以弱势群体的基本生存权益为调整和规范的对象，它产生的独特背景决定其具有不同于传统法律的特点。社会救助法的价值导向在于把从社会归集来的公共资源向社会再投入，它还十分强调资源再分配时向弱势群体的倾斜。此外，一套成熟的社会救助法律制度下，“输血者”和“造血者”的角色分工必须相对平衡，建立帮助弱势群体脱离困境的长效机制的同时，兼顾对陷入短期、极端困境群体的援助。以上这些既是社会救助法的特点，也是社会救助法律的创制、实施过程中需要遵循的规律。然而，从近期各地围绕两起救助不力事件的讨论中不难发现，我们恐怕还没有足够好地遵循这些规律。

公共财政对社会救助事业的投入不足，这是问题之一。近两年来，社会救助站的运营问题颇受关注，不少救助站管理方都表示，财政拨款远远难以应付支出，不少机构只能被迫缩减救助能力。如湖北省某救助机构一年的运营费用要超过预算经费的一半以上，湖南省某地的救助站甚至因缺乏资金而长期“关门歇业”。资源再分配受到一些因素的干扰，没能建立起纯粹以帮扶对象为目标导向的分配机制，这是问题之二。如果说财政对社会救助的投入是一块蛋糕，那么切蛋糕的标准应该是救助机构服务困难群体的数量和质量，帮得多、帮得好就应该多分，否则少分。然而目前我们的资源分配大多与救助机构的“身份”挂钩，相比“民办”救助机构来说，“公办”救助机构更容易获取资源，获取的资源也更优质。社会救助事业体系化程度不高，“输血”和“造血”机制没能分化，“输血”功能挤压“造血”功能，这是问题之三。从事过社会救助事业的人都知道，解一时之难容易，难的是解一世之忧。很多受帮扶者缺的不只是一件棉衣，他们真正亟需的是融入社会的技能和机会。健全的社会救助体系当中，专注于急难帮助和专注于技能再造的机构必须分化，各精其业、相互配合。我们当前的社会救助体系关注眼前的困难多，对致困的源头症结考虑不够，或者没有更多的精力去考虑。

造成上述问题的原因也很多，但如果要理出其中最能牵动全局的因素，我想莫过于“市场”二字。市场机制能够促进资源的最合理配置，这是一条普遍的规律。但凡涉及资源配置的领域都应当引入市场机制，政府直接分配资源的做法只能应对市场失灵的极端现象，不能常态化。目前社会救助事业显现出的种种问题与市场机制引入不足不无关系。社会救助事业只有与市场机制充分结合，才能够吸引更多的资源流入救助事业，确保分配的公平和高效，并最终促成行业内相关事业形态的分化、成熟。

在制度层面寻求突破必须依靠社会救助法律的制定，这是全部讨论的终点，也是从畅想迈向实践的起点。十一届全国人大常委会第二十九次会议上，民政部部长李立国表示，社会救助法已经列入了全国人大的立法计划。在前期调研和草案酝酿阶段，引入社会主体参与救助资金运作是贯彻始终的观念，“能够交给社会办的，要放手交给社会去办”。由此可见，未来的社会救助法律必将融入更多的市场化因素。由于社会救助立法主要不涉及国家基本法律制度，社会救助事业受到地域的经济、社会条件影响较大，地方差异明显，很适宜作一些先行先试的尝试，因而地方立法有很多作为的空间。从呼应国家社会救助立法的精神出发，地方社会救助立法活动中也要落实好市场化运作的理念。

帮助陷入困境者重拾生活尊严和信心是做好社会救助立法的目标，也是检验立法成效的标准。什么样的制度更能够吸引资源流入，能使资源被分配在最亟需的地方，能使尽可能多的人得到救助，能使受帮扶者得到更好的救助，我们就应当选择什么样的制度。