试论我国环境管理体制：问题与出路

洪 源

（中央司法警官学院，河北 保定 071000）

进入20世纪以来，伴随着科学技术和生产力的突飞猛进，人类创造了前所未有的现代文明，同时也埋下了世界性环境危机的隐患。我国作为世界上最大的发展中国家，已于2010年起一举超越日本而成为世界第二大经济体，然而经济方面的辉煌业绩并不能遮蔽 “沙尘暴”、“雾霾”等一系列环境问题为国人敲响的警钟。我国环境管理体制由此而暴露出来的诸多弊端也日渐受到社会各界的广泛关注。

1 我国环境管理体制存在的问题

1.1 机构设置不够合理

与英美等国外先进国家相比，我国环境管理机构的设置缺乏协调性和科学性。从纵向来看，我国环境行政组织分为中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）5级，实行各级环保部门在同级政府统一调度下工作的以地域管理为主的管理模式。这种条块式管理模式虽然有利于地方经济建设、环境保护和社会进步的协调发展，但却削弱了环保系统上下级间必要的制约力和整体凝聚力，不仅增加了企业的环保成本、降低了市场竞争力，同时也不利于环保工作的深入开展和地方经济的持续发展。从横向看，我国实行“统一监督管理与部门分工负责相结合”的基本管理原则，即在宪法和相关法律的框架内，按照以各级环保部门为主、各相关部门为辅的方式统一监督管理本辖区内的环保工作。该原则体现了地方管理的整体性，但却未能就其内涵和外延做进一步的补充解释和法律界定，导致实际工作中环保部门与各分管部门间关系与分工界限不明、权利冲突不断，统一协调管理终成一纸空文。

1.2 环保法系不够完善

就目前来看，我国环保法律体系仍然不够完善。具体表现为：一是，环保法律体系还存在很多空白，以循环经济法为例，像日本等发达资本主义国家已经构建出由基本法、综合法和专项法等组成的完备的法律体系，而我国很多地方政府仅出台一部地方性法规，实在是杯水车薪；二是，环保立法缺乏时效性和针对性，“事后立法”多于“事前立法”，很多专项条款言辞模糊，在具体执行时表现出很强的人为性和主观性，缺乏必要的稳定性；三是，环保法规缺乏科学严谨性和实际可操作性，很多地方性环保法规之间缺乏一致性，甚至相互矛盾，这不仅有失法律的公平性原则，同时也易为某些别有用心之徒所利用；四是，环保法规处罚力度低，造成环保守法、执法成本高、违法成本低的“两高一低”局面，环保立法成为政府和企业之间的一场博弈。

1.3 政绩考核不够客观

当前，我国地方政府政绩考核指标缺乏客观性。从中央文件来看，我国党政干部考核体系的三个方面共17项考核内容中，环保内容只占一项。从各地方实际来看，某些地方干部为了政绩和升迁而片面追求经济GDP的增长、忽略生态平衡和环境保护，甚至以牺牲生态环境为代价来换取经济一时发展的现象仍屡见不鲜。这不仅加剧了环境的恶化，同时也刺激了粗放型经济模式的疯长。从宏观上看，它忽略环境损失在公共产品中的比重，从而阻碍国家经济长远发展目标的实现。从微观上看，水、大气、噪声、固体废弃物等污染既使我国生态环境蒙受巨大损失，同时也直接危及到人类自身的生存和发展。政府作为环保的中坚力量，理应高度重视并全面反思自身行政行为。

1.4 监督主体不够健全

就我国目前环保管理体系而言，监督主体还不够健全。具体表现有：一是，政府单一性监督，群众监督多停留于口头或表面，真正公开引导公众介入监督落实不到位；二是，缺乏配套法律法规来保证和规范新闻媒体、网络大众、民间组织等社会各界参与监督；三是，由于缺乏必要的宣传和系统性教育，公众环保意识淡薄。

2 我国环境管理体制发展的出路

2.1 健全环境管理机构

健全而完善的环境管理机构，是我国实现社会经济可持续发展目标的必要前提和重要保证。因此，我们应全面提升以国家环保总局为首的各环保机构的工作效力和综合协调能力。从纵向来讲，我们可以尝试建立环保部门的垂直管理体系，即基层环保部门的负责人和业务由相应的上级环保部门来任命和规划审批，在事权上按照法律规定明确中央与地方的权力范围，各行其是，各尽其责；在决策管理权上，尝试建立以中央为主、地方为辅的分权式宏观调控模式，以有效遏制地方保护主义的行政干预，提高环保部门的执法力和公信力。从横向来看，应根据不同部门在环保监督中的特性来划定其法律地位和职责权限。在环境保护过程中，无论是从管理层次还是从管理范围来讲，环保部门都应居于主导、统率全局的地位，他们主要是通过运用具有行政监督执法性质的行政手段来对环境保护进行统一监督管理，而其他相关部门则居于辅助地位，他们主要是通过采行具有自我监督性质的自我调节和自我制约手段来配合环保部门的统一调度。

2.2 完善环保法律体系

环保法律体系的完善与否，直接关系到我国整个环保管理体制的兴衰成败。就我国目前的情势，应着力于以下几个方面：一是，进一步修订宪法、刑法等基本法，为中央和各地方环保法规的制定与实施提供根本性依据和法律保障；二是，结合各区域实际，加紧制定和出台一批环保专项法；三是，加大处罚力度，可以考虑将按比例罚款、追究刑事责任等方式融入到具体的环保法条当中。

2.3 改进政绩考核标准

改进政绩考核机制，即要把环境的好坏切实纳入到对领导干部的政绩考核项目中去，用标准来强化约束领导干部的环保行为，用制度来确保环境的良性发展。全面改进环保政绩考核机制，必须做到：一是，严格将环保测评结果与干部政绩相挂钩，实行一票否决制；二是，建立环境问责制，对拒不执行环保法律法规造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等造成生态破坏或环境污染的单位及党政一把手，要严格追究其行政责任，情节严重的还应追究其刑事责任；三是，要建立健全激励机制，对在环保方面做出突出贡献的单位和个人给予公开表彰，同时作为选用和提拔干部的重要考核依据；四是，要进一步加强政府领导干部的环境法制教育，提高他们的环保意识，树立科学的政绩观和发展观。①

2.4 改善社会监督机制

现代政治以重视权力的分配和相互制约为基础，通过强化权力监督来防止权力的滥用和保证行政活动的合法性和高效性。因此，通过完善社会监督机制来制约和提高环保行政效力是非常必要的。针对我国实际，可从以下几方面入手：一是，加强环保部门的内部监查制度，通过组织内部和上下级之间的相互监查，来衡量和校正自身管理活动，以促进组织目标的顺利实现；二是，建立健全公众听证制度，维护公众知情权和监督权，提高公众环保意识，增强政府行政决策的科学性与民主性；三是，建立由当地公众、新闻媒体、民间组织、企业单位等所组成的定期对地方政府环保行政行为进行绩效评估的制度，以解决环境管理部门外部监督主体缺失的问题等等。

［1］杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理，2006，03：99.

［2］郑恩亮.环境立法的公众参与[J].理论研究，2011，02：78-79.

注释：

①卢淳.我国环境管理体制存在的问题及对策研究[D].中山大学公共管理学系，2008：38-39.