中国党际协商民主运行的问题及其完善

刘俊杰

中共十八大首次提出了“社会主义协商民主”的概念，并指出要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第24页。这为中国协商民主的发展指明了方向。中国党际协商民主主要指中国共产党与各民主党派进行广泛协商的民主形式。2007年国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书指出，“经过多年的实践，中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式:一种是中国共产党同各民主党派的协商;一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。”②中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的政党制度》，《人民日报》，2007年11月16日。这就表明，中国党际协商民主的运行实际上包括两种方式，即共产党同各民主党派的直接协商以及共产党在人民政协同各民主党派的间接协商。那么，作为社会主义协商民主重要组成部分的中国党际协商民主究竟如何运行?运行存在哪些问题?如何解决?弄清这些问题对于推动党际协商民主程序化，促进党际协商民主发展具有重要现实意义。

一、中国党际协商民主的运行原则和程序

(一)中国党际协商民主运行的原则

中国党际协商民主的运行遵循着一系列重要原则。具体地说:一是民主集中制原则。党际协商首先是民主的协商，主要表现在:协商前，共产党与民主党派等围绕选取协商议题展开协商讨论;协商过程中，共产党与民主党派围绕协商议题展开民主协商;协商结束后，有关部门向协商主体反馈协商意见的采纳和办理情况，并尽量做到协商结果公开。党际协商也是集中的协商，主要表现在:共产党是党际协商的组织者，从协商客体的选定到协商场所的选择，再到协商方式的选用，几乎都由共产党来完成;共产党是党际协商的决策者，协商结束后，共产党基于对协商成果的反复考量做出最终决策。二是协商纳入决策程序原则。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称2005年《意见》)指出，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编(下)》，中国文史出版社2009年版，第762页。这就表明，把协商纳入决策程序是党际协商的重要原则。三是建设性原则。中国党际协商民主是以中国合作性政党制度为载体的，因此，这就决定了共产党同各民主党派之间的协商是建设性的相互支持，而不是破坏性的相互拆台。

(二)中国党际协商民主运行的程序

新中国成立特别是改革开放以来，中共各级党委和政协各级组织就推动党际协商相继制定出台了一系列重要文件。从中央层面看，这些文件主要有:1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2005年《意见》、多次修订的《中国人民政治协商会议章程》、1995年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(以下简称1995年《规定》)、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称2006年《意见》)等。从地方层面看，中共地方党委和政协地方组织根据中央层面文件的精神制定了2005年《意见》实施意见、2006年《意见》实施意见、政治协商规程等诸多推动党际协商的文件。以上这些文件不同程度地对党际协商程序做出了规定。根据这些文件可以对党际协商的程序作出大致概括:

1.共产党同民主党派协商的程序

2005年《意见》指出，中共中央同各民主党派中央协商的程序主要包括:中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划;协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议;在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识;对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编(下)》，中国文史出版社2009年版，第763页。各地根据2005年《意见》制定的实施意见、政治协商规程，在协商程序的阐述上，较《意见》更为详细，但总体差别不大。根据2005年《意见》及其实施意见等，可以将共产党同各民主党派协商的程序主要概括为以下五个环节:一是协商规划的制定。一般来说，每年年初，共产党都会根据年度工作重点，提出并制定全年与各民主党派协商的规划，对年度协商议题做出相应规定。二是协商活动的准备。共产党将协商议题以及相关材料提供给各民主党派，各民主党派结合协商议题，组织相关人员进行必要的前期准备，在此基础上，召开内部会议，形成党派意见和建议。三是协商活动的开展。在充分准备的基础上，共产党与各民主党派展开协商沟通，广泛吸纳意见和建议，最大限度地就议题达成共识。四是协商成果的报送。协商结束后，有关部门对协商情况进行整理，汇总整理后的协商成果报中共党委审定后，送发给参加协商的各民主党派以及有关单位。五是协商意见的反馈。中共党委、政府及其有关部门认真研究协商成果之后，对协商成果的采纳和办理情况进行反馈。

2.共产党在政协同民主党派协商的程序

从中央层面看，中共中央、全国政协均未能对共产党在政协同各民主党派协商的程序作出明确阐述。相比之下，中共地方党委制定的2006年《意见》实施意见、政治协商规程以及地方政协组织制定出台的诸多有关政治协商的规定等则有较为详细的阐述。2006年《意见》指出，共产党在政协同民主党派协商的内容主要包括，“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务等。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编(下)》，中国文史出版社2009年版，第795页。根据协商内容的不同，结合上述文件，可以将共产党在政协同民主党派协商的程序作出两种概括:一是五个环节的协商，一是四个环节的协商。

五个环节协商，它所对应的协商内容是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”。具体地说:一是协商规划的制定。每年年初，中共党委都要制定年内需要在政协协商的规划。一般来说，首先由有关单位提出年度协商议题建议，最后经中共党委统一研究后确定。当然，按照相关规定，年度协商议题确定后，有关部门也可适时提出协商建议，由中共党委确定后实施。二是协商活动的准备。年度协商规划和临时协商议题送达政协后，政协召开党组或主席会议，研究协商方案，确定协商细节，并通知参加协商的各党派团体，使其有一定的时间进行准备。同时，政协有关部门可根据需要邀请有关党政领导出席政协会议。三是协商活动的开展。参加协商会议的党委政府及其有关部门就协商涉及的问题通报情况并听取各方面意见和建议。各党派团体等畅所欲言，为协商议题提供真知灼见。四是协商成果的报送。协商结束后，政协有关部门对协商意见和建议进行整理，形成系统完整的协商成果，并以建议案或意见建议的方式报送党委政府及有关部门。五是协商意见的反馈。党委政府及有关部门对协商成果认真研究处理，并将意见和建议的处理情况及时反馈给政协有关部门，之后再由政协部门反馈给协商人员。

四个环节的协商主要指协商议题的确定、协商活动的准备、协商活动的开展以及协商成果的汇总。其所对应的协商内容是“参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务”。因为当协商内容是“参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务”的时候，协商活动结束后，政协有关部门只需将协商意见和建议进行整理和汇总，形成系统完整的协商成果，以便政协领导层就协商事务作出科学决策，无需再进行意见反馈。

二、中国党际协商民主运行存在的问题

由上可知，中国党际协商民主的运行已形成一系列紧密衔接的环节，可以说，已初步实现程序化。不过，当前其运行依然存在诸多问题，主要表现在:

第一，全国范围内没有统一明确的协商程序制度。从中央层面看，没有一部中央文件对党际协商的程序作出明确阐述。应该说，目前中共中央同各民主党派中央直接协商的程序，2005年《意见》作出了较为详细的阐述，但仍不完整且过于笼统。比如，2005年《意见》对中共中央与各民主党派中央协商程序的阐述未能涉及协商成果的报送环节，且程序的阐述比较笼统，具体环节很不明确。对于中共中央在全国政协同各民主党派中央协商的程序，中共中央和全国政协重要文件如2006年《意见》、2004年修订的《中国人民政治协商会议章程》(以下简称2004年《章程》)和1995年《规定》等只是略有涉及，均未作出明确阐述。从地方层面看，各地尽管结合当地实际，不同程度地对中共党委和民主党派协商的程序做出了规定，但由于中央层面未能对党际协商的程序作出明确阐述，特别是未能对共产党在政协同各民主党派的协商程序做出明确阐述，因此就导致各地制定的协商程序存在很大差异，有些甚至是不合理差异。

第二，现有协商程序尚存诸多不足。主要表现在:一是在协商规划的制定环节，协商议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定，以及如何对待临时性议题等，相关文件尚未作出明确规定。二是在协商活动准备环节，议题确定之后，由谁通报协商单位和个人、什么时间通报，从目前中央和地方的相关文件来看，都不明确。比如，2005年《意见》只是笼统地指出，“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议”，①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编》(下)，中国文史出版社2009年版，第763页。《意见》并没有涉及上述几个问题。三是在协商活动开展环节，对于如何保证协商过程的和谐、舒畅进行，如何保证协商主体的平等、自由，目前相关文件没有明确规定。四是在协商意见反馈环节，应该由谁反馈、何时反馈，协商主体应该在协商意见反馈中起到什么作用等并没有明确规定。如2005《意见》只是指出，“对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况。”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编》(下)，中国文史出版社2009年版 ，第763页 。1995年《规定》也只是指出，“以政协全国委员会常务委员会、主席会议或以各专门委员会名义提出的建议、意见和批评，均由政协全国委员会办公厅以正式文件形式送达有关方面或部门。有关方面或部门应积极负责地进行研究处理，并将结果尽快以正式文件形式作出答复。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室:《人民政协重要文献选编》(中)，中国文史出版社2009年版，第560页。

第三，评价监督制度不健全。主要表现在:一是评价监督制度尚不统一健全。从中央层面看，无论是共产党同各民主党派的直接协商还是在政协中的协商，相关文件均未涉及评价监督问题。从地方层面看，部分地方建立了党际协商的评价监督制度，但过于笼统。二是缺乏明确的评价监督主体(评价监督党际协商的机构)。中央层面未对党际协商评价监督制度作出规定，自然谈不上明确评价监督主体的问题。各地尽管或多或少地规定了党际协商的评价监督主体，但差异较大，比如有些地方规定党际协商的评价监督应由党委办公室负责，有些规定应由党委组织部负责，也有一些规定应由政协负责，还有一些规定应由党委办公室、党委组织部、党委统战部、政协等部门联合负责，等等。评价监督主体的不清晰不利于党际协商评价监督工作的顺利开展。三是缺乏明确完整的评价监督指标体系。目前中国党际协商既缺乏明确完整的合规性评价监督指标体系，又缺乏明确完整的实效性评价监督指标体系。所谓合规性，主要指党际协商主体、相关机构及其运行是否遵循党际协商的有关规定。所谓实效性，主要指党际协商实际运行的效果。缺乏明确完整的评价监督指标体系也给党际协商的评价监督工作带来不利影响。

第四，协商意识不强。主要表现在:一是党委政府协商意识不强。党际协商中经常可以发现党委政府协商意识不强的现象。比如，有些中共领导干部缺乏民主协商意识，未能很好坚持协商民主制原则，协商时把“官本位”的思想带入协商活动中，以领导者自居，高高在上，从而导致协商因缺少充分的对话、讨论和交流而变质;又如，有些地方党委政府及有关部门未能对协商活动的筹备和开展提供必要的支持，有些地方党委政府及其有关部门对协商成果的处理情况落实不到位，反馈不及时，甚至对协商成果不闻不问等。二是民主党派的协商意识不强。比如，按着政协章程的规定，在政协协商中，民主党派有主动提出协商议题的职责和权利。但从实际情况来看，各民主党派很少主动提出协商议题;又如，在协商活动开展中，有些民主党派成员未能坚持协商建设性原则，由于担心自己的观点会对自身带来不利影响，或者认为自己“说了也白说”，因此不能做到积极主动地建言献策。三是人民政协的协商意识不强。比如，按着政协章程的规定，政协可建议有关单位将有关重要问题提交协商。但从实际操作来看，很多政协部门觉得自己既不是权力机关，也不是权力执行机关，如果一味地争取协商，显得有越位的嫌疑，怕引起别人反感，因此缺乏主动建议协商的积极性;又如在现实政治生活中，人民政协往往把自己的活动限制在协商活动的准备和开展阶段，而忽略对协商意见反馈阶段的关注，因此，这就导致很多协商意见的处理不尽如人意。

三、解决中国党际协商民主运行存在问题的对策

针对中国党际协商民主运行存在的上述问题，可以通过以下途径加以解决。具体地说:

第一，制定统一明确的协商程序。中央层面最好能出台一部专门针对政治协商的规定，规定对党际协商程序作出总体明确。这其中既包括对共产党同各民主党派直接协商程序的明确，同时也包括对共产党在政协同各民主党派间接协商程序的明确。具体地说，一方面中央层面应完善中共中央同各民主党派中央直接协商的程序，同时进一步细化协商具体环节;另一方面中央层面应制定中共中央在全国政协同民主党派中央协商的程序。当然，从当前看，中央层面最紧要的还是要对中共中央在全国政协同各民主党派中央协商的程序进行明确。这是因为，中央层面目前有关中共中央在全国政协同各民主党派中央协商程序的阐述太少，这一点前文已经提及。需要指出，中央层面在制定统一明确协商程序制度的时候可以吸收借鉴地方层面在制定实施协商程序中的经验。这是因为，当前中国的一些地方比如广州已经制定了较为完善的协商程序且已取得良好的实践效果和经验。中央层面在汲取这些地方经验的基础上制定出统一明确的协商程序，有助于为更多的地方制定协商程序提供指导，这样，在中央层面的指导下，地方层面可以结合当地实际制定既有特殊性又有统一标准的协商程序制度。

第二，完善现有协商程序制度。主要地说:一是完善协商议题的提出和确定制度。这一制度主要关注的是协商议题由谁提出、由谁确定、以什么方式提出以及临时性协商议题等问题，要针对两种不同的党际协商，作出有针对性的规定;二是完善协商议题的通报制度。这一制度主要关注的是协商议题由谁通报到协商主体、什么时间通报等问题，同样要针对两种协商方式作出具体规定;三是完善协商主体的知情制度。这一制度主要关注的是协商主体在协商准备阶段应该做好哪些问题，要为协商的顺利进行提供前提保证，协商所需要的资料材料应在合适的时间交与协商参与人员，协商人员的调查研究工作应得到必要保障;四是完善民主协商制度。这一制度主要关注的是如何确保协商活动开展的民主、平等、和谐、有序，为协商的顺利进行提供必要主客观保障，营造良好氛围;五是完善协商意见的反馈制度。这一制度主要关注的是党委政府及其相关部门对协商结果的办理情况，对协商意见反馈的时间、效果、部门等做出明确规定。

第三，完善评价监督制度。具体地说，一是建立健全统一明确的评价监督制度。首先中央层面应制定全面系统且具有指导性意义的评价监督制度，这方面中央层面应吸收借鉴地方层面在制定实施这一制度过程中的经验。在此基础上，地方层面根据中央层面的精神，结合当地实际，制定更加详细具体且具有操作性的评价监督制度。二是明确评价监督的主体和客体。要对评价监督的主体根据不同的协商方式、协商类型、协商层次作出有针对性的规定，评价监督主体应包括哪些机构，它们的主次关系如何，具体职能分工是什么，都应有清晰的规定。在清晰界定评价监督主体的同时，还应对评价监督的客体即评价监督的对象作出明确界定，评价监督什么，这一点在制定评价监督制度的过程中首先要明确，否则，就谈不上评价监督的问题。三是建立健全明确完整的评价监督指标体系。既要建立明确完整的合规性评价监督指标体系，又要建立明确完整的实效性评价监督指标体系。比如，建立健全协商制约激励机制，对协商中存在的敷衍应付、不反馈或不积极反馈协商意见等问题，应有具体的制约措施;对于积极参与协商、对协商做出贡献的机构或个人，应有相应的激励措施。四是增强评价监督制度的执行力。一方面有关部门应思想上重视，制定出明确、科学、具有操作性的评价监督制度;另一方面制度制定之后，相关部门必须要不折不扣地贯彻执行，否则，制度的制定变得毫无意义。

第四，增强主动协商。一方面要增强协商意识。一是要深化协商民主理论研究特别是党际协商民主理论研究。理论是行动的先导，没有理论上的自觉，就不会有行动上的自觉。增强协商主体、协商参与单位的协商意识，有赖于中国协商民主理论研究的进一步深化。二是要加强协商意识宣传教育。要把中国协商民主理论特别是中国党际协商民主理论列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划，加强领导干部统一战线理论、政治协商理论以及人民政协理论知识培训力度。同时，组织协商人员参加协商民主理论相关知识的培训和学习。三是要发挥榜样的示范作用。榜样的力量是无穷的，榜样本身就是一种很好的教育。要善于发现党际协商中的优秀典型，大力宣传他们的经验做法和先进事迹，通过发挥他们的榜样示范作用增强协商参与者的协商意识。另一方面要提高协商自觉。一是党委政府应提高协商自觉。各级党委政府应充分认识党际协商的重大现实意义，坚持党际协商原则，为广大党员干部学习中国协商民主理论创造良好的条件;同时各级党委政府应积极提出协商议题，有效解决协商过程中出现的各种问题，及时处理和反馈协商意见，并为党际协商的顺利进行提供有效保障。二是各民主党派应提高协商自觉。各民主党派应不断加强自身建设，自觉遵守党际协商的有关规定，主动深入实际，积极参与政治协商，不断提高自身协商水平。三是人民政协应提高协商自觉。各级人民政协应充分认识自身的性质与使命，认真履行政治协商职能，建立和完善与政治协商相关的工作制度，推进政治协商的有效运作。