“上访”与信访制度——法学立场的一种解析

余净植

（中国浦东干部学院 教研部，上海 201204）

信访是一个众说纷纭的话题。针对信访的讨论可以基于多个角度，政治学、社会学、法学等都可以，也都在从各自的立场和视角尝试为信访突破困境提供理论支撑和方法指引。

党的十五大报告正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。1999 年3 月，“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。在这一基本方略和宪法原则下，信访理应是法治架构内的一项制度，也是建设法治国家中的重要一环。那么，对之进行法学意义上的探讨就尤为必要。

信访对于信访人而言，是否可以称之为一种“权利”，这是展开法学维度讨论的起点。但是与人格权、政治权利、财产权等人们熟悉的权利相比，答案恐怕并非那么明确。

一、信访是否是信访人的一项权利——透过文本的分析

作为中国共产党创造的一个新概念，信访是“人民来信来访”的简称。1957 年11 月19 日，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出，人民来信来访“是人民的一种民主权利，是人民监督政府工作的一种方法”。据此，信访设立之初，便被确立为一种与现代民主紧密相关的制度，而且这种制度背后隐含着信访是公民的一项民主权利的意蕴。1982 年2 月28 日，中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》再次明确：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。”尽管该草案并不是一部真正的法律，但当时在信访方面几乎无法可依，且中办、国办将该规定转发给各地试行，其在当时对信访工作具有事实上的约束力，成为1982 年到1995 年十余年内支撑信访运作的最重要的制度和规范依据。[1]（P97）

目前，有关信访的最直接、最主要的法律规范，是国务院1995 年制定、2005 年修改的《信访条例》。《信访条例》第二条云：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从早期的规范性文件到之后的行政法规，可以发现一个微妙的区别，即信访是否是一项权利，以及是一项怎样的权利的问题被立法暂时搁置了，有关信访人的信访活动和行为的合法性趋于模糊化。

尽管《信访条例》对于信访是否是一项权利语焉不详，但是在我国现行的法律体系中，仍然可以从信访的最高法依据中寻找答案。《宪法》 第41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”第41 条中的权利，通常被具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权（国家赔偿请求权）。就各项权利的功能而言，不外是个人权利救济（实现和确保其他宪法权利，包括法律权利）和政治监督（政治参与）两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。值得注意的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济之权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。[2]（P145-150；229-234）

反观信访人的信访行为，是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，与《宪法》第41 条所列举的权利的内容具有一致性，同样呈现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性。而且在功能上，信访正是《宪法》第41 条中很多权利实现的一种机制和途径。据此，信访应当是信访人行使权利的行为，其内容、功能，及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的质素，成为一项具有基本权利属性的权利。事实上，1982 年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例（草案）》中，也曾一度将信访界定为“宪法规定的民主权利”。在《国家人权行动计划（2009—2010 年）》中，有关信访的内容亦被纳入了“公民权利与政治权利保障”中列明的“表达权”项下。

《宪法》 第41 条所采用的具体列举的立法技术，造成各项权利驳杂交织的一种样态。信访权利也同样因应了宪法上相应规范结构的表征，体现出政治参与、监督，及请求权利救济的两种属性，兼具了监督公权力和救济权利的双重功能。信访权利的这种多种权利性质与成分复杂交织的状况，形成了其权利边界的模糊性和开放性的结构。不过重要的是，无论宪法还是信访法规，都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，使信访人能够单方面启动并进入该种程序，表达诉求和意见。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。相应的，官方的责任和义务也应是程序意义上的，并非是对上访人实体诉求的一味满足。

二、与权利保障疏离的信访制度及其运行现状

在规范意义上，信访是信访人的一项具有基本权属性的权利。那么，信访制度应当是一种保障信访权利的制度。《宪法》本身为第41 条所列举之各项权利，包括信访权利，构架了较为周延的保障和限制的规范体系。第41 条规定了权利的界限——“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，以及与权利相对应的公权力的义务内容，即一种对权利程序意义上的保障——“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复”。《宪法》第51 条还规定：“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”不过，权利的实效性取决于对其实际的保障。由于具有实效性的宪法审查制度或宪法上的权利救济途径尚付阙如，我国在实践中形成的基本权利的保障属于相对保障模式。[2]（P94-97）《宪法》第41 条所列举之权利的保障便主要依赖于行政救济手段，信访制度就是其中的一种制度设计。然而，信访制度及其运行的现状是否能够保障信访人的信访权利，这同样不是“是”与“否”就能简单说明的，需要从现象层面和内在机理上描述分析。

（一）历时追溯——信访制度的历史沿革

1951 年6 月7 日，政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，被视为信访制度最初确立的起点。[3]（P20-23）在建国初期政治运动的年代中，信访更多是被赋予了政治动员和反对官僚主义的职能，政权建设与保障政权的群众基础及合法性是其主要目的。正是由于政治运动的影响，至1982 年间，信访工作的内容和特点也历经了不同的阶段和形态。①学者对新中国成立后至1982 年间的信访工作，曾做过大致相近但粗细不同的阶段性划分。如粗略地区分为大众动员型信访和拨乱反正型信访两个阶段。应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004 年第3 期，第59-61 页。或依次划分政治动员型信访、政治运动时期的信访、大动乱及后动乱年代的信访，以及信访制度的恢复和发展四个不同的阶段和形态。李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007 年版，第30-108 页。还有更为细致的划分。详见刁成杰：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996 年版。随着国家在1982 年宣告拨乱反正任务的基本完成，更重要的是改革开放之后，信访连同其他各项制度都被置于经济建设的目标下，信访所涉及的事项和内容相应发生了变化，党和政府对于信访的预期也随之改变。信访的主要功能转变为维护社会安定团结，以保障改革开放的顺利进行和经济的发展，并解决改革带来的社会（利益）的冲突和纠纷。所以，学者一般将1982 年后的信访称之为新时期安定团结型的信访。[4]（P61）[5]（P87）

1995 年10 月，《信访条例》颁布。作为我国第一部严格意义上的关于信访的行政法规，《信访条例》的出台标志着政府信访工作在规范层面上逐步迈入法制化的轨道。然而，该条例的制定更多是出于实用主义的考量，一方面是控制和引导信访者的信访活动，另一方面则是指导和规范党政机关的信访工作，立法本意并不在于直接赋予信访人某种权利，也没有将信访明确为一项权利。实践中，《信访条例》的作用也并不尽如人意。2003 年，被新华社等媒体称之为“信访洪峰年”。这一年的“信访洪峰”引发了社会各界对于信访制度何去何从的热烈讨论。2005 年1 月，在综合考虑各方意见后，国务院颁布了修改的《信访条例》。修改后的《信访条例》将原《条例》中“及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”的原则，改为“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”。“依法”的位置被提前，进一步明确了信访工作应在法律的框架内开展。修改后的《条例》还强化了对信访人的权利保障和对政府的责任要求；在扩大信访机构权限的同时，细致化了处理信访事项的程序及相应的时效；提出建立信访听证制度及统一的信访信息网络系统等；并开始重视发挥政府主导下社会团体参与信访机制的作用。但整体而言，修改后的《信访条例》对于原有的信访体制并没有大的实质性调整，制度改革仍在审慎摸索中。

（二）信访的现时困境

随着改革的深入和民主法治建设的推进，在我国政治和社会生活中扮演了重要角色的信访不断受到质疑，诸多的社会矛盾纷纷涌向信访这一渠道，本该解决问题的信访也在升级和制造问题，凸显出本土政法制度、传统文化观念和现代法治理念的冲突，也折射出发展中国家法治化进程的复杂性和长期性。

1.复杂的现实与简陋的制度规范

面对复杂、严峻的信访形势，在数量上不可谓不庞大的信访制度体系颇有些捉襟见肘。

（1）庞杂的规范体系与高位阶立法的缺失

从1951 年中央政务院出台的第一部关于信访的正式规定以来，至今信访已经具备了一套从中央到地方的、庞大的规范体系。其中多是政策、决定等规范性文件。在不多的信访立法中，占很大比例的也是地方立法，国家层面的只有国务院颁布的《信访条例》，由全国人大制定的法律迟迟没有出台。实践中，主要也是党和政府以政策文献的方式引导和规范信访工作。

面对不断升级的信访现象及信访量，与最高立法机关的谨慎相比，各地、各部门的信访规范的出台却是层出不穷。或许正如学者指出的那样，“信访是当代中国社会转型过程中法律与政治深度交合的产物，面对这样的问题与现象，中央立法保持适当沉默而鼓励地方立法进行试验与摸索，这实际上是一种比较务实的姿态和策略。”[5]（P156）然而，正是因为在规范上缺乏高位阶立法的统领，由各机构、各系统从工作实际出发制定的一系列政策法规，在整体上是庞杂、松散且多变的，并非一套逻辑严密、统一的法律制度。

（2）程序规范的缺失及实体规范方面的不足

信访程序规范缺失和实体规范方面的不足已是不争的事实。有关信访受理、办理和督办等的很多相关规定，并非真正法律意义上的程序，更多是形式上的工作流程，不涉及信访中的参与各方的权利义务，或者说对信访中的各方主体的权利义务不具有实质的约束力和影响。而且，无论是运行流程还是工作内容，乃至处理标准，都带有随意性和不确定性，导致信访问题的解决往往取决于具体个案中各方的博弈，充满了不确定性与偶然性。

（3）与规范脱节的信访实践

由于规范性文件中缺乏明确、稳定的、普遍性的规则，在信访的实际运作中便“另有一套模糊的、变动的、特殊主义的‘潜规则’。这种‘潜规则’不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。”[4]（P62）

对于上访者来说，合法的途径往往没有什么效果，问题得到官方的回应和解决通常是经由违规和非法的上访。所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，正是信访实际运作中形成的、溢出制度体系的逻辑和规则。面对情况各异的信访问题，政府可能会依照法律来解决，也或许会于法无据但却可能合乎情理，还可能完全是为了平息事端而无原则地妥协退让或采取各种手段堵截掩盖。现有的制度规定在实践中尚未能替代群众上访所奉行的逻辑和规则，也并不完全被信访处理机构所遵循。

2.庞大的组织体系与信访的不畅和低效

信访机构的设置具有规模化和多元化的特点。从中央到地方，各级党委、人大、政协机关、法院、检察院、政府以及相关职能部门都设有信访机构。国有企事业单位、人民团体、社会团体，乃至一些新闻媒体等，也都有信访机构或专司信访的工作人员。信访机构的这种设置，理论上可为信访提供多种渠道，充分发挥畅通公民信访的正面效应，利于更多地倾听民众的声音、了解社情民意。但事实上，面对信访总量持续上升和阶段性多发的趋势，由于机构庞杂、重叠，条块分割、归口不一、缺乏整体系统性，加之责重权轻，许多案件只能在上下级或部门之间流转却找不到相关责任主体。信访制度的运作效率低下，在客观上损害了党政机关的政治权威与公信力。

3.信访功能的错位与法律问题的政治化

信访制度的功能是一个屡被诟病的问题。信访似乎可以包罗万象，大量的矛盾和问题纷纷涌向这一通道，诉求的事项和内容是多样化的，信访主体也更趋多元。信访的边界变得模糊，其功能涵盖了民意表达、政治参与、权力监督，以及纠纷解决、权利救济等诸多方面，并以后者为其主要内容。信访的初衷体现的是一种“人民当家做主”的民主理念，民主、监督应是其主要功能。但是在现实需要和传统观念之下，信访演变为一种个人权利救济的重要手段，承载了矫正司法不公、甚至替代司法救济的功能，其本应具有的民主、监督功能并未充分显现。这种对司法的矫正和对权利的救济，在实践中又是以消解司法权威为代价的。诚如学者所言，“信访制度是一种重要的有着深厚社会基础的国家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。因为它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。……这一过程本身恰好是以牺牲法律的自主性以及法治据以建立的内在依据为代价的。”[6]（P123）

从群众信访的内容来看，其中涉及自身利益的诉求占了很大比例，并与经济体制深刻变革、社会结构深刻变动带来的利益格局的深刻调整密不可分。[7]（P25）这些多属于私人权益的纠纷进入信访这个通道后，往往转化或升级为关涉安定团结、社会稳定的政治问题。由于政策法规立基于维护安定团结和服从大局的政治理念，并非以信访人的权利为依归。在这一导向下，信访处理机构更多着眼于平息事端、解决矛盾，保障上访人的权利则退到次要的位置，法律问题也被视为政治问题来对待和处理，问题性质发生了嬗变。从群众信访的事实逻辑来看，由于政策法规的导向和政府的这种处理模式，加之司法服膺于党政权力运作的现实，使得群众将涉及自身利益的法律问题，通过制度之外的途径和手段，甚至是极端的方式转化为涉及社会秩序和稳定的政治性问题，以最大可能地引起高层政治权力对私人权益的关注和干预，事实上，很多问题的解决也恰恰是源于领导的批示。

4.低门槛的准入与高成本的过程

与有着严格的程序要求和证据条件，并且高成本的诉讼相比，不收费、受理范围广泛、灵活的信访是一个表达意愿与诉求的便利通道。为群众提供这样一个没有障碍的通道也正是信访制度设立的初衷。然而，由于信访机构庞杂、缺乏整体系统性，信访人往往为了同一件事在上下级或部门之间往返奔走，大大增加了信访人的经济、时间、精力等各项成本。

由于信访问题是综合性问题，所以信访治理采取的也是一种行政主导的综合治理模式。这或许能在短期内获得一些成效，但却是一种工程巨大、成本较高，且难以常规化的方式。在信访治理中，地方政府所普遍采取的“接访”措施，也成为地方政府很大的财政负担。再者，由于信访问题的处理缺乏统一标准，增加了信访的不确定性，给上访者留下了过高的心理预期，从而也增加了信访治理的不可控性，导致信访运作的高成本、低效益。

5.问题解决在基层的要求与问题向中央聚集的现实

中央一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常上访群众搞拦堵；另一方面，基于现实考虑，又要求把矛盾和纠纷解决在基层。为此，实行了“分级负责，归口办理”，禁止越级上访，并对地方党政机关规定了各种信访责任追究制，乃至按信访量给地方排名，将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制，要求党政一把手负总责，分管领导负主要责任。客观地说，这种刚性的责任机制有利于各级党委、政府高度重视信访工作，下更大决心及时化解矛盾，更好地把那些影响稳定的因素消除在萌芽状态。但是信访问题可谓是“综合症”，牵涉面广，很多矛盾和问题事实上是基层政府凭一己之力难以彻底解决的。在这种现实困境下，刚性的责任机制与责任主体的职权和能力无法匹配，使地方政府不得不采取堵截、甚至掩盖等短期行为，或者为平息事端而无原则的妥协。这不仅大大增加了成本，而且也可能迫使地方政府采取诸如劳教、将信访人送入精神病医院等侵害人权的做法。

由于在问题解决上的低效，导致信访群众对基层政府不认同、不信任，使得问题必然会向中央聚集。另一方面，刚性责任追究机制的压力，也会促使信访者向中央上访，以此来向地方施压。最终导致信访案件的数量分布呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。[8]（P2）

三、信访何以日益陷入困境——立足权利主体角度的分析

信访制度及其运作何以日益陷入困境，探寻问题的根源，会发现其中传统的影响和时代的因素、主观意识与客观现实需求、信访制度本身及其所处的整个制度环境等各种因素交叠、纠结在一起，甚至互为因果，形成复杂的合力，型塑了信访的现时状况。如果沿着信访权利的脉络，立足于信访中的权利主体的角度，我们不禁要问，为什么人们更多选择信访作为解决问题的途径？

（一）正面的理由

首先，从社会的发展阶段来说，社会转型时期是矛盾的多发高发期。经济体制的快速变革和发展，使得社会结构深刻变动，并带来利益格局的深刻调整，导致各种矛盾冲突不断增多，这是构成信访问题高发的客观原因。

其次，与诉讼相比，信访在案件受理范围、花费和程序等诸多方面都更具优势。在案件受理范围方面，似乎没有一项制度能像信访一样，受案范围如此广泛。在证据要求上，尽管信访和诉讼在立案之初，都需要当事人提供材料，但纵观整个过程，诉讼对证据的要求更高，诉讼中的任何诉求及证据都要经过严格的质证。而信访所需的简单事实陈述比诉讼中的法律文书要简易许多。此外，在处理方式上，信访可以采取说服调解等更贴近普罗大众的柔性方式。所以，信访的入口是宽松、便捷的，既没有高额的费用，也没有严格的证据条件、繁复的程序要求，以及老百姓陌生的法言法语，它尤其为弱势群体，包括经济上、知识上弱势的群众，提供了表达与维权的一个便宜通道。

（二）负面的原因

时代的原因和信访制度本身的优点，构成人们选择信访的合理理由。但是这两方面显然不能为人们何以纷纷涌向信访这一通道、为信访的现状提供具有说服力的解释，更为深层的还是制度和制度文化方面的原因。

1.政法传统与文化的影响

人们选择信访及信访量的不断增长，反映了民众和社会崇尚、信任并依赖政治权威。通过信访可以见到领导，领导关注、过问了，就可以促成问题的解决。这既是民众的认知，也是事实，信访背后的实质就是政治权威。

长期以来，我国都是行政主导的国家，没有独立的司法权力形态，制度规则本身也缺乏应有的权威。在这种体制之下，民众所期待和能够期待的是“皇恩”的眷顾和“清官”的存在，幸福生活被视为权力的赐予。久而久之，民众崇尚和依赖的必然是政治权威和行政权力，并形成独特的“青天情结”或“清官文化”和湮没主体性的“臣民意识”。时至今日，以党的权力为后盾的行政权力成为管理国家、治理社会的权力中心，而这种权力又经常表现为领导批示，其约束对象不仅是地方行政权力，还包括立法、司法等一切国家权力。由于现行政治国家的强大，对行政权力和官员又缺乏有效的监督制约机制，以及市民社会尚未完全生成，加之对于其他机制和途径的陌生，使得那种沉淀在民众和社会意识中的“臣民意识”和“青天情结”被激发出来并得以延续。即使那些不相信政府能真正解决群众问题和半信半疑的人仍认为，遇到困难也只能找政府，因为他们深信政府拥有真正解决问题所倚助的丰富资源和强大的权力。民众的“权力信任”还常常具体化为对某些政府官员的信任，找政府信访就意味着见领导、通过自上而下的权力制约解决问题。这种由来已久的制度文化影响与现行的体制、主观认知与客观事实的交叠、耦合，也正说明了“民众对待行政权力的信任态度和实用主义倾向契合了当代中国‘权大于法’的社会现实”。[9]（P143-144）

2.制度环境的因素

人们为什么要信访？ 最直接的原因是感到不公正，认为他们的权益受到了侵害。这种不公正和侵害绝大多数源于行政权力违法或失当的运作，即依法行政不到位，包括政策制定尤其是地方政策制定的不合理。此外，也有来自司法审判不公的原因。信访之外，还有人民代表大会制度、司法制度、行政复议制度等多种常规的监督和纠正机制，然而在诸项制度中，群众何以更倾向于选择信访这种途径表达意愿和诉求呢？ 这与整个制度环境也有关系。

目前，我国法制尚不健全、法治资源不足，不仅民主渠道有待进一步畅通，各种监督途径也尚未有效发挥作用，特别是司法制度和行政复议制度缺乏有效性，致使信访在事实上担负了民意表达、民主监督、纠纷解决和权利救济等多项功能。其中占很大比重的纠纷解决和权利救济，即通常所说的涉法涉诉类信访是最为人们所诟病的。在司法途径之外寻求常规的救济，凸显了社会对司法的不信任。这主要源自司法服膺于党政权力的制度结构和运行方式，以及司法裁判本身不公正的事实。另外，由于我国司法遵循“有错必纠”原则，司法再审制度在申请的主体、时间、审级、次数及理由等方面缺乏明确的限制，也在一定程度上消解了司法终局的权威。常规的司法渠道失效或起不到应有的作用，这助长了一直以来依赖、诉诸政治权威和行政权力的民众心理及行为取向，致使涉法涉诉类信访居高不下。该类信访不予遏制的发展，必然带来和加剧司法的附属性与边缘化，由此形成一个恶性循环的怪圈。

3.制度的根源

在选择信访后，人们何以又多是采用诸如“越级上访”、“京访”、超过5 人的“集体上访”等所谓的违规违法方式呢？

从实践来看，合法的上访难有明显的效果，倒是违规违法的上访才可能有回应。这构成了信访运作的一种潜在逻辑，即当上访人将涉及私人权益的问题通过制度外的、违规违法的行为方式，转化为一种关系地方乃至国家秩序和稳定的问题时，便牵动到地方官员的政绩、触及官方的神经，从而引发政治权力对问题的关注和解决。这种现象和逻辑的背后，隐含了信访治理的旨趣——信访直接关系各级政府的利益，而非对私人权益的保护。在这一目标和观念下，各类信访都可能被视为关涉安定团结的政治问题而予以对待处理，官方也会因此而采取各种方法和手段来平息事端。上访者的行为方式则可能不断突破法律的框架与边界，通过各种可能对政府施加压力的方法引起关注，以获得解决的可能性和诉求利益的最大化。政府与上访者之间这种双向的机会主义倾向，引导双方在信访过程中不断博弈，加剧了信访的不可预期。诚如学者所言，“在目前的制度框架下，信访抗争的成功与否在很大程度上取决于信访人的‘博弈技术’的采用，包括‘诉苦’的技术以及‘缠’和‘闹’的技术。”[5]（P21）

当违规违法上访成为一种常态，那么，不禁需要进一步追问违规违法上访的判断标准本身的合法性。依前文所述，信访是信访人一项具有基本权属性的权利，这一命题在应然意义上是成立的。权利是一个法律概念，信访权利的确立和明晰，可以为信访提供法律上的正当性和理论的支撑。作为一种程序性权利，信访权不仅为公民参与政治和社会事务的管理，以及维护自身权益提供了手段性功能；同时，信访权利本身也具有并彰显了公民作为法律上的人的主体性和价值，表明信访人是具有尊严、独立性和自主性的权利主体，而非附属于政治权力的“臣民”。这一方面意味着信访人不可以随心所欲地行使这项权利，因为除了良心自由之外的少数基本权利几乎可以不受限制外，基本权利同样也存在法律上的界限；另一方面，对于基本权利加以限制必须符合法律保留原则。法律保留原则是宪政制度和法治国家的内在要求，它要求对人民权利的干预，须经由法律或法律的授权，只有国家立法机关制定的法律才能对权利进行限制。

应该说，现行制度规范对信访权利并非持一种否定态度。但是另一方面，信访权利的具体内涵和边界却并未厘清，对信访人信访行为的限制也不是由法律认定的。这表明，针对信访和信访制度的立法规范还处于法制化进程中的探索阶段；同时也反映了，政策和立法目前更多还是停留在工具理性和实用性的层面。这致使信访与法律疏离而与政治挂钩，经由信访这一通道，法律问题往往被转换为政治问题，信访人的权利退到次要的位置，信访的运作则依赖于领导的关注、权力的干预，而非制度规范的约束。

四、信访工作法治化的初步思路——刚性的法治底线结合柔性的人性化机制

权利规范的缺失和以权利为依归的保障制度的不足应该是信访治理法治化必须面对和解决的问题。厘清信访行为的性质与范围便能明晰信访治理的标准和公权力的界限，而且制定权利内涵和边界明晰的规范，确立合宪的保障制度，能够引导和逐渐矫正那些与时代及社会进步不相契合的观念。

信访是社会结构性变革的产物，也是对法治和司法不足的现实回应，有其存在的合理性及必要性。信访治理所追求的秩序本身也是法治的重要价值，而且秩序、稳定的价值对于转型社会的平稳过渡加速发展具有重要意义。法学立场的分析还需要在应然的理论层面和当前现实及具体的实务之间建构一种有效沟通的途径，这便需要推进一系列符合国情的、人性化的体制机制改革。

总体而言，信访治理应与法治的基本规律并行不悖，不能突破法治的底线，秩序不应被不合理地认定为转型时期绝对和排他的价值，维护秩序的方式也不能是非法治化的。由于信访之于信访者更多是一种程序意义上的权利，那么国家相对应的义务也应是程序上的，程序法治应是信访工作的底线和着力点。一方面应当依法定程序办事来规范信访工作并降低信访者不合理的预期，官方需要依法维稳，民众也应理性维权；另一方面也需在遵循法治基本要求的基础上，建立和完善人性化的机制，来弥补程序法治的刚性的不足，提高信访解决问题的实效性，以此来处理现代和传统、普遍价值与本土观念之间的矛盾，缓解转型时期国家利益、社会秩序和个人权益之间的冲突。这些改革包括保障信访入口的畅通，为民众上访松绑，调整信访工作的评价和考核标准，理顺各信访机构之间的关系，建立统一、科学的信访登记体系和检索体系，完善和畅通信访工作的互通与衔接制度,此外信访救助基金制度、司法救助制度、诉访分离制度、案件评审制度、案例指导制度、审后释案制度、巡回法庭制度、调解和听证机制的建立健全，以及引入和推进社会力量、社会组织参与社会矛盾的调解等的完善和落实，均有助于切实保障信访人权益，消减社会矛盾，提高信访工作的实效性。

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