劳动教养制度的法律问题

李晓郛，杨晓瑜

（华东政法大学 研究生院，上海200042）

2013年初，中央政法委书记孟建柱宣布，将报请全国人大常委会批准，从2013年起停止使用劳动教养制度，虽然后来新华社的正式稿用“进一步推进改革”替代“停止使用”，但是可以看出中央顺应民意、符合历史潮流的态度。以国务院在1957年《关于劳动教养问题的决定》（以下简称“《决定》”）和1979年《关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称“《补充规定》”）为依据，劳动教养制度在中华大地“生根发芽”60载，形成了一整套较为完善的体系和制度，并对社会稳定和进步做出了一定的贡献，但是劳动教养制度存在诸多法律缺陷，已经到了不容迟疑的改革关口。

一、劳动教养的法律属性分析

从名称上看，“劳动教养”既有教育的部分，又有劳动的内容，这确实是劳动教养制度的初衷，但是随着历史的发展，劳动教养制度属性发生了变化，成为行政强制措施的一种特殊形态，某种程度上背离了制度设立的良好愿望。

国务院新闻办公室在1991年《中国的人权状况》写明：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。”但是《中华人民共和国宪法》第37条第1款规定，只有经过人民检察院的批准或者人民法院的决定，并由公安机关执行，才能逮捕公民；第3款规定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。宪法条文中的“法”应指宪法和法律，如果将其进行广义理解，把行政法规、地方性法规以及规章都纳入“法”的范围，就将违背宪法的精神和主旨。《行政处罚法》第8条列举了行政处罚的若干种方式，并在第9条做出限定，只有通过法律才能设定限制人身自由的行政处罚。从劳动教养的执行来看，作为限制（剥夺）人身自由的处罚方式，其依据并非来自法律（下文分析），因此算不上行政处罚。作为一种比逮捕更加限制（剥夺）人身自由的处罚方式，劳动教养制度同样应当遵守宪法原则和条文。虽然法律将人身自由的限制方式分为临时性行政强制措施和期限性的人身自由罚，《立法法》对于人身自由限制的法律保留属于后者，能否将劳动教养划入临时性行政强制措施，从而认定其为行政处罚？《补充规定》中，“劳动教养的期限为1年至3年。必要时得延长1年”。因此，劳动教养不具有临时性，国内通说也认为劳动教养属于期限性的人身自由罚。[1]

劳动教养到底是不是刑事处罚？后者是国家为了防止犯罪行为对法益的侵犯，由法院根据刑事立法，对犯罪人适用的建立在剥夺性痛苦基础上的最严厉的强制措施。[2]《刑法》第33条规定了5种主刑：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；第34条规定了3种附加刑：罚金、剥夺政治权利和没收财产；对于犯罪的外国人，可以独立适用或者附加适用第35条规定的刑事处罚——驱逐出境。虽然劳动教养不属于《刑法》规定的刑罚种类之中，但是具有刑罚的实质。最高人民法院在1981年《关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复》，“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期；至于折抵办法，应以劳动教养1日折抵有期徒刑或拘役的刑期1日，折抵管制的刑期2日”。公安部在1961年《关于公安工作10个具体政策问题的补充规定》首次规定劳动教养的期限为2年至3年，之前劳动教养没有期限，相当于无期徒刑；1979年《补充规定》设置的“1年起点”使得劳动教养重于管制（3个月以上）、拘役（1个月以上）以及有期徒刑（6个月以上）。

二、劳动教养制度的法律缺陷

（一）劳动教养制度的宪法性缺陷

劳动教养制度除了与《宪法》有关“限制人身自由”的规定不协调外，也与1999年补充入《宪法》第5条的法治原则和2003年补充入《宪法》第33条的人权保障原则不协调，这主要体现在劳动教养制度的适用对象范围上。

《决定》要求对于4类人员“加以收容实行劳动教养”。但是国务院在1980年《关于将强制劳动和收容审查2项措施统一于劳动教养的通知》自行将对象扩大——“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人”，这等于放开了劳动教养制度的适用对象范围。公安部在1982年《劳动教养试行办法》明确了劳动教养对象的6类人员。同年，解放军总政治部、公安部发布《关于军队执行国务院〈劳动教养试行办法〉几个问题的通知》又将劳动教养制度的适用对象扩展至军队。公安部、司法部为适应“严打”的需要，在1984年《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》将对象扩大到“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人”。上述2个部门在1987年《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》还允许对符合通知规定的人员采取劳动教养，不仅没有城镇和农村户口的区分，地域上也没有限制。[3]

另外，有关劳动教养制度适用对象的年龄问题，公安部在1981年《关于收容劳动教养人员年龄问题的通知》明确“16周岁”是界限，但是其在1981年《对辽宁省公安厅的批复》又放宽到“14周岁以上”。总而言之，一些低层次的规范性文件无视效力更高的规范性文件，不断扩张劳动教养制度的适用对象范围，这不仅与法治原则不协调，又与人权原则不协调。

（二）劳动教养制度与法律保留原则不协调

《立法法》第8条规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的事项只能通过法律。《立法法》第7条规定，只有全国人大和全国人大常委会享有立法权。《立法法》第9条规定，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等”事项，即使尚未制定法律，全国人大和全国人大常委会也不能授权国务院“根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。在《立法法》颁布（2000年）之前施行（1996年）的《行政处罚法》第9条规定，只有通过法律才能设定限制人身自由的行政处罚。劳动教养制度的基本文件主要是《决定》和《补充规定》，且不说《决定》的来源是党内文件，因此劳动教养制度的依据顶多是“行政命令”而非法律，这种处罚方式违反了法律保留原则：《决定》出台时的宪法是由第1次全国人大会议通过的（以下简称“《54宪法》”），当时作为行使国家立法权的唯一机关（《54宪法》第22条），只有全国人大可以制定法律，全国人大常委会只能“解释法律”“制定法令”（《54宪法》第31条）。国务院的权力限于“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”（《54宪法》第49条）。

有学者认为，第1届全国人大常委会第78次会议批准的《决定》和第5届全国人大常委会第12次会议批准的《补充规定》虽然是由是国务院公布，但是依然属于法律。理由在于：国务院握有行政法规的立法权，如果上述2个规范性文件仅仅作为行政法规，就没有必要报请全国人大常委会批准；而且，根据宪法的安排，全国人大常委会和国务院之间不存在行政上下级之间的关系，因此，批准的行为表明了业务关系，而批准就属于全国人大常委会的业务范围。[4]虽然《决定》和《补充规定》是经过全国人大常委会批准的规范性文件，但是和全国人大常委会自身通过立法程序制定的法律存在区别，批准行为无法使国务院的行政法规上升为法律。除了《立法法》的明文规定外，第一，前述2个文件是由国务院总理以国务院令的形式公布，不同于国家主席以主席令的形式公布的法律本文。第二，《54宪法》第49条授权国务院“规定行政措施”，《决定》也明确劳动教养是一种（行政）措施。[5]第三，历次宪法条文并未允许全国人大常委会通过批准国务院的决定、命令，使其成为法律。综上，劳动教养制度存在没有法律依据的缺陷。

（三）劳动教养审批权由公安机关“一家独大”

劳动教养制度与正当程序原则不协调的第一个表现是公安机关自审自批，权力结构上没有形成制衡、监督的关系。这在社会生活形成一个不具有法律标准和限制的公权力（行政权）自由行使的领域，公民人身自由和权利容易受到侵害。

《决定》规定劳动教养机关由“省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立”；工作由“民政、公安部门共同负责领导和管理”；但是2002年6月1日开始实施的《公安机关办理劳动教养案件规定》（以下简称“《规定》”）第2条要求：“各省、自治区、直辖市公安厅（局）、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局（处）设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定”，而且“劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担”。从“共同负责”到“单独承担”，作为国务院隶属部门的公安部是否有权修改国务院自身的法律规定、修改后的条文是否符合行政法规的立法宗旨和目的，这是值得商榷的地方。

作为劳动教养的审批机关，公安机关也是对不服劳动教养决定而申诉的复查机关，同时又是错误劳动教养的纠正机关，这既是《规定》的内容也是实践的做法。尽管按照《规定》第6条要求办理劳动教养案件“应当实行办案部门、审核部门相分离的原则。”《规定》第7条也要求劳动教养审批应当经过劳动教养委员会的集体审议。但是这些都是在公安机关内部的分工和配合，如此规定和实践使劳动教养审批权缺乏法律监督和制约。

由于劳动教养决定属于行政行为，《行政复议法》第1条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定”。但是按照《规定》第72条：“被劳动教养人员对劳动教养决定不服的，可以依照行政复议法的规定向作出决定的劳动教养管理委员会的本级人民政府或者上一级劳动教养管理委员会申请行政复议。被劳动教养人员向上一级劳动教养管理委员会申请行政复议的，同级公安机关应当依法受理，并以同级劳动教养管理委员会的名义依法作出行政复议决定。”虽然被劳动教养人员可以向劳动教养委员会申请复议，但是还是由公安机关进行处理，纠错的效果受到影响。[6]

尽管司法部以及一些文件认为劳动教养属于行政处罚，但是实践中，被劳动教养人员在审批程序前不能启动行政处罚的听证程序。由于划入行政处罚的范围，因此治安拘留处罚中的保释程序对于被劳动教养人员无法适用；同时刑事强制措施的取保候审和监视居住同样无法适用。而且，劳动教养制度中没有律师会见制度；如果要代理被劳动教养人员提出行政诉讼，需要拟写起诉书；但是见不到被劳动教养人员，没有原告的签字就无法起诉。[7]虽然被劳动教养人员的行为不是最严重的犯罪行为，但是缺乏正当程序和无罪推定的理念，从某种意义上讲，劳动教养是最严酷的处罚。

（四）劳动教养制度缺乏法律监督

劳动教养制度与正当程序原则不协调的另一表现在于监督权缺位。《补充规定》要求人民检察院对劳动教养实行监督。最高人民检察院在2008年通过的《人民检察院劳动教养检察办法》（以下简称“《检察办法》”），相对于最高人民检察院在1987年《人民检察院劳动教养工作办法（试行）》，《检察办法》第3条将劳动教养检察的“职权”改为“职责”，这是一种认识上的进步，同时对劳动教养检察部门的职责、监督的范围、程序等都予以了较为详细的规定，但是在法律依据和实际操作上仍然存在问题。

首先，人民检察院劳动教养监督权的法律依据不足。《宪法》第129条的规定过于抽象，单纯依据其无法作为人民检察院劳动教养监督权的宪法依据，需要结合具体组织法的内容来判断。但是“劳动教养”又不在《人民检察院组织法》第5条第5款的内容之中，与之接近的只有“劳动改造”。虽然《劳动改造条例》已经失效，但是其关于劳动改造对象和机关种类的规定具有参考价值。有学者指出，“劳动教养”与“劳动改造”存在适用对象、程序、期限、性质、执行场所和法律效果6大区别[8]。可以认为，劳动教养法律监督权不属于《人民检察院组织法》规定的职权（责）范围内。虽然《检察办法》和已经失效的《人民检察院劳动教养工作办法（试行）》都提到了《决定》和《补充规定》是人民检察院检察工作的依据，然而这2个文件都不属于人民检察院获得法律监督权的依据，因为其性质属于行政法规。

其次，《人民检察院劳动教养工作办法（试行）》和《检察办法》均没有关于人民检察院对劳动教养呈批、审批进行监督的规定。《检察办法》只是在第3章中规定了对劳教变更呈批和执行行为及变更执行决定的监督，并在第2章第8条中规定，“派驻检察机构发现入所人员不符合劳动教养条件或者需要依法追究刑事责任的，报检察长批准后，将有关材料转交劳动教养审批地人民检察院监所检察部门办理”。这样的规定使人民检察院无法在审批过程中进行监督，只能在事后纠正审批行为的错误。另外，人民检察院可以依据《检察办法》对所外执行、所外就医的呈报、决定等行为进行法律监督，但是对作出决定后所外执行、所外就医人员的监督则于法无据。结果，实践中存在一些劳教所对所外执行、所外就医人员管理松散，被劳教人员所外执行条件消失，或者疾病痊愈也不收回所内执行，甚至出现了所外执行、所外就医就等同解除劳动教养的情况。[9]

（五）劳动教养制度有可能导致中国国际义务的违反

1948年联合国（United Nations）大会通过的《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）第10条确立了“未经正式审判不得剥夺公民自由”的国际人权法基本原则，即“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”《公民权利和政治权利国际公约》（International Covenant on Civil and Political Rights）做出了细化，第14条规定，“在判定对任何人提出的任何刑事指控或者确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”

1998年10月5日，中国政府在纽约联合国总部签署《公民权利和政治权利国际公约》。虽然《公民权利和政治权利国际公约》还没有得到全国人大常委会的批准，从而对中国产生法律拘束力，但是签署的行为已经表明了中国加入和愿意遵守相关义务的态度，因此对于国际义务与国内制度冲突的地方应当早做处理；劳动教养制度面临的指控主要在于“公正、公开审判”以及“免于强迫劳动”这2方面。

免于强迫劳动权被写入1930年6月28日国际劳工组织（International Labor Organization）第14届会议通过的《强迫劳动公约》（Forced Labor Convention）规定，“强迫（强制）劳动”指“以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或者服务。”1957年6月5日，国际劳动组织第40届会议通过《废止强迫劳动公约》（Abolition of Forced Labor Convention），对于免于强迫劳动权做了更详尽的规定。《废止强迫劳动公约》第1条规定，“凡批准本公约的国际劳工组织成员承担制止和不利用任何方式的强迫或强制劳动”，并在条文的后半部分列举了属于强迫（强制）劳动的5种情况。

虽然中国没有参加上述2个公约，但是签署了1966年12月联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》，免于强迫劳动权包含在条文中。《公民权利和政治权利国际公约》第8条首先规定“任何人不应被强迫役使”，并在条文的后半部分列举不属于强制劳动的4种情况。归纳起来，免于强迫劳动权的例外包括国家、社会公共利益的例外以及法律判决之例外；上述2种例外与免于强迫劳动权的内涵构成完整的免于强迫劳动权的内容。劳动教养制度不属于以上2种特殊情况。[10]中国需要提前做好对两者冲突的处理，否则对外将影响中国的国际声誉和信誉，容易受到“有心人”的攻击。

三、变则生——劳动教养的初衷和未来

对于劳动教养制度的违法性和不合理性，学界和社会在不同层面都上有所剖析和体会。整个中国，“从朝野到江湖”大多认同改革劳动教养制度，争议的焦点在于保留或者废除劳动教养制度。如果仍然保留劳动教养制度，具体哪些人员应当被送去劳动教养，这是劳动教养立法中首先要解决的、也是最基本的问题。有学者认为这个问题涉及到“发现危险个人的机制”如何确立，但是中国缺乏这种机制：一方面，被决定劳动教养的人员实质上都作为“罪犯”处理；劳动教养人员和罪犯之间的区别、劳动教养执行完毕时，所涉人员是否还有危险性，没有被仔细讨论。另一方面，执行实践中，各种使劳动教养制度扭曲变形的措施大量存在，对个人危险性的分析缺乏直接的、实证的依据。[11]如果废除劳动教养制度，需要对其人员进行分类梳理，重新纳入行政处罚体系和刑事处罚体系，这将带来中国行政处罚体系和刑事处罚体系的变革。

前事不忘，后事之师。虽然劳动教养制度在近几年成为西方部分人士攻击中国人权问题的一把“利刃”，但是有学者考证，劳动教养制度是在西潮冲击下逐渐形成的。劳动教养制度是中国的“特产”，新中国“孵化”的这项制度从“教养兼施”的理念和实践演变而来。作为源自传统社会的救助办法，“教养兼施”原指救助贫民时兼顾生活救助和职业培训，但是随着晚清时期西潮的冲击和社会的变迁，“教养兼施”惩戒、改造和强制的意味加重。[12]

清末新政时期，“教养兼施”曾经被上升为国家政策，今天的劳动教养制度依然存有其印迹。1955年《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》作为新中国成立后第一份有关劳动教养制度的官方文件，对劳动教养的适用对象进行了区分：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。”内务部、公安部、财政部在1955年《关于编制劳动教养计划中的若干问题的通知》中规定，“被劳动教养人员的生活待遇问题，目前可暂按被劳教分子的原工薪的70%计算，包括他们家属的生活供给在内。”《决定》的内容既反映了《54宪法》第100条的精神，又反映了劳动教养制度建立的初衷：是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。劳动教养制度建立之初，国家将劳动教养的人员当作敌我矛盾对待，但是采取解决人民内部矛盾的办法：相关人员通过劳动养活自己，同时通过劳动改造自己；这体现了社会主义国家对其前途和生活关怀、负责的精神。[13]随着一系列文件的出台和细化，劳动教养制度在中国大陆逐渐成型。

社会救助事业现代化的过程中存在这样一个悖论：一定的惩罚和强制手段是救助社会边缘人群取得良好效果的必备要件，但是如果把重心放在惩戒的手段上，又会与挽救的本意背离。尽管劳动教养的法律性质学界还存在争议，但是其现实运作表明劳动教养已经是一种限制人身自由的惩罚措施，当初以安置就业为目的的宪法依据也不复存在。今天，公民诟病劳动教养制度的一大原因在于其背离了教育、救助的初衷，惩罚、强制的色彩更加浓重，形成“二劳改”的实际形态。

劳动教养制度存废之争今天依然存在，持“保留论”观点的人士主要有3方面依据：第一，社会经济发展的实情；第二，法制发展的形势；第三，法制成本。这些理由确实从客观角度说明了劳动教养制度存在的合理性和对社会的贡献。[14]但是，劳动教养制度确实到了非改不可的地步，如何在成为社会治安综合管理“安全阀”的前提下，又能适当照顾劳动教养机关的利益，是眼下劳动教养制度改革的关键。

[1] 王书成．“废除劳动教养制度建议书”的宪法学思考[J]．山东社会科学，2009（1）：43－46．

[2] 张明楷．刑法学[M]．3版．北京：法律出版社，2007：391．

[3] 沈福俊．关于废除劳动教养制度的思考[J]．法学，1999（7）：18－20．

[4] 刘雪梅．劳动教养制度有法律依据[N]．江苏法制报，2007－12－20（2）．

[5] 薛晓蔚．劳动教养制度研究[M]．北京：中国文联出版社，2000：124．

[6] 周永坤．劳动教养的历史与废除呼声[J]．炎黄春秋，2012（12）：22－28．

[7] 林方，吴长乐．劳动教养制度的弊端与改革[J]．现代法学，1999（6）：103－106．

[8] 刘仲发．检察机关对劳动教养的法律监督[J]．法学杂志，2002（3）：53－55．

[9] 倪瑞兰．劳动教养法律监督权的缺失与完善[J]．华南师范大学学报：社会科学版，2009（3）：42－45．

[10] 刘健，赖建云．论我国劳动教养制度与国际人权公约的冲突及其调整——对免于强迫劳动权的剖析[J]．法学评论，2001（5）：29－32．

[11] 周光权．“危险个人”的确定和劳动教养立法[J]．法学，2001（5）：28－29．

[12] 黄鸿山，王卫平．从“教养兼施”到“劳动教养”：中国劳动教养制度起源新探[J]．河北学刊，2010（3）：73－80．

[13] 佚名．为什么要劳动教养[N]．人民日报，1957－08－03（2）．

[14] 雷鑫，潘益云．对劳动教养废除论的反思[J]．湖南社会科学，2010（2）：200－202．