论环保型网络群体性事件信息公开

□ 陈法彬

从厦门、大连、宁波、彭州、昆明等地的PX项目风波，到什邡事件、启东王子造纸事件、松江电池厂事件所引发的网络舆论质疑，公众的环境利益诉求与政府环保信息公开机制之间形成的尖锐冲突已经越来越引人注目。虽然政府和企业公开承诺确保拟上马项目的环境安全，但公众仍然心存疑虑，在网络上不断质疑政府环境评估的公开性、公正性和科学性，甚至采取线下行动逼迫工程下马。从网络舆论引导角度看，网络舆论淹没和遮蔽了主流舆论和社会公共舆论的声音，让政府部门被动地应付网络舆论质疑，以至于不得不宣布拟建项目下马。从既有环保型网络群体性事件演化模式看，基本遵循如下规律：项目悄悄上马—当地公众表示反对，政府部门置之不理—更多公众采取行动—网络关注—政府表态要耐心听取公众意见—项目下马。以这样的方式回应网络舆论质疑，显然失去了网络舆论引导主动权和主导权。政府部门必须转变网络舆论引导观念和方法，加强信息公开制度建设，通过提高政府信息公开的科学性和有效性，降低和消除环保型网络群体性事件的社会风险。

一、环保型网络群体事件溯因

自2007年“厦门PX事件”进入公众视野以来，大大小小的环保型网络群体性事件层出不穷。根据十一届全国人大常委会第二十九次会议公布的相关统计数据，自1996年以来，环保型群体性事件一直保持年均29%的增速。2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。环保型网络群体性事件的形成原因是多方面的，“从事件表面来看，环境冲突是追求利润至上的污染企业与希望生存安全的受害民众之间的利益冲突。从深层来看，这是政府奉行GDP至上与科学发展观冲突的结果，是政府环境治理能力落后与当前严峻的环境形势的结果。”随着经济发展进入转型期，各种新旧矛盾交织，政府政绩、企业利润与公众的环境利益之间冲突加剧，焦虑中的民众迫切需要一个宣泄口缓释环保矛盾，网络质疑和批评集中喷涌。其中，政府忽视信息公开制度建设，使公众不了解、不参与政府公共决策，则是发生环保型网络群体性事件的重要原因。

首先，政府对拟建项目实施决策时普遍缺乏公众参与。政府忽视公众参与公共决策具有一定的普遍性。一方面表现为政府对公众参与决策的必要性认识不足。公众参与决策是重大项目建设规划中必不可少的重要环节，相比国外，我国在这方面起步较晚，2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》开始实施，对参与主体、领域、渠道等方面都做了专门规定，但长期以来“GDP至上”的理念左右了政府决策，“项目规划是政府的事情”、“只要经济搞好了，老百姓就会认同”之类的说法成为政府越过公众参与决策而自主决策的重要理由。然而，政府公共决策与公众利益诉求存在天然对立。“经济增长、生活改善和文化水平的提高，而特别又是西方价值观念在城市知识界的传播，将自然地激起民众参与欲望的提高……”政府推动建设重大项目往往优先考虑经济效益，将环境效益和社会效益置于次要地位，而公众主要关注与生命健康、财产直接相关的权益。如果二者之间缺少决策前的沟通协调，公众的参与欲望被压制，拟建项目相关的社情民意被忽视，那么，必将激起公众群体性质疑和反对。另一方面，对公众参与机制缺乏制度性设计：（1）在参与主体选拔上缺乏科学合理的选拔机制。一切利益相关者都是公共决策参与主体，如公民个人、民间组织和各种法人，但是，现行的各种法规和规章都没有严格规定公众参与决策的选拔机制和监督机制，哪些主体能够参加听证会常常由政府说了算，以至于许多参与主体并不能真正代表利益相关者的利益，出现所谓举手代表、同意代表等。（2）参与决策领域的选择具有随意性。目前，对拟建项目是否需要公众参与决策、多大程度地参与，以及参与时机选择等，都取决于政府的意志，换而言之，如果政府觉得需要公众参与决策，那么，就邀请相关人员参与讨论；政府如果不严格执行重大项目公众参与决策制度，对于那些可能遭到公众反对的拟建项目，必将选择绕开公众参与决策方式而自主决策。（3）参与渠道比较单一。目前的公众参与主要以问卷调查为主，公众参与方式单一而被动，在“调查—分析—规划—评估—反馈”这一规划循环圈模式中，浅层地表达自己的意见。

其次，政府选择性公开拟建项目相关信息。政府为了平衡拟建项目与信息公开之间的矛盾，往往采取选择性公开拟建项目相关信息，既满足推动拟建项目的公共需要，又满足信息公开的社会需求，具体表现为：一是有保留地公开信息。为了不影响项目进程，一些地方政府部门十分注重信息公开技巧，要么选择性公开或只在一定范围内公开（比如政府工作会议上）相关信息，要么不公开关键信息，只公开次要信息。在信息内容上，常常看到年产值、总投资、占地面积、规划图、带动就业等利好消息，而对于项目存在的环境风险以及可能给公众带来的潜在影响、环评论证、污染物处理及处理方式的科学性等，往往不予公开或者使用一些专业性很强的语言公开，阻止公众进一步接受和理解相关信息。二是信息公开滞后。一些地方政府公开信息是为了完成既定程序或应付上级部门的检查，因此，不仅主动公开的信息量很少，而且缩短公示期，临近项目开工才匆匆公开相关信息，引起公众误解或瞬间恐慌。政府公开相关信息是为了沟通协商公众态度和意见，对拟建项目达成意见共识，消除彼此意见分歧，更好地推动拟建项目建设，然而，一些地方政府采取公众不质疑政府就不公开的态度，对一些本来应该公开的信息能瞒则瞒，能拖则拖，被动地回应公众的质疑和批评，导致政府和公众之间的意见对立升级。

再次，不及时回应公众的网络关切。政府不能及时回应公民申请公开的信息，不能及时更新网络群体性事件的最新发展动态，导致环保型网络群体性事件升级。目前，虽然有超过90%的政府机构开通了政府网站、微博等信息传播平台，但网络信息公开质量及效果却极其有限。部分地方政府网站着重介绍相关政策法规和部门职能，信息少、更新慢，重形象宣传而轻信息公开，对化解环保型网络群体性事件效果有限。官方微博普遍照搬官方表态，互动性差，只发布，不回复，没有充分体现出社交平台所具有的协商价值和功能，没有真正成为沟通政府和公众的信息桥梁。

二、信息公开制约因素

环保型网络群体事件的发生、升级，很大程度上要归结于政府信息公开制度的设计缺陷和执行缺陷。当公众的环境权益受到损害或即将受到损害，而他们的利益诉求又难以得到满足时，以政府为主导的官方舆论和以网民为主体的网络舆论必然发生舆论冲突；这时，如果主流媒体集体失语，则必然导致网络谣言泛滥，很容易使事态进一步恶化。因此，需要从政府信息公开制度入手寻找环保型网络群体事件的诱因。

第一，政府信息公开程序化与环保型网络群体性事件信息公开技术要求之间存在矛盾。政府公开信息是按照法定程序进行的，任何政府部门和领导都不能超越法律授权自行公开相关信息，而公众则期望及时、全面地公开环保信息，二者的价值诉求不能完全统一起来。

政府信息公开的层级管理造成信息公开滞后效应，难以满足公众对环保信息的需求。政府信息公开是政府行政工作的重要组成部分，必须按照相关议事规则及行政法规进行，一般情况下，政府信息主动公开信息需要经过一个严密的工作流程，而这个流程对环保信息公开来说则是漫长的。而环保事件一旦发生，情况瞬息万变，信息不透明或处置不当都将给人民群众的生命财产造成严重损失，如果环保信息被集成在一个平面或平台上，政府部门在充分把握和分析相关信息的基础上作出灵活的、有针对性的信息公开，那么，将有助于消除公众疑虑，制止网络群体事件发生。可是，目前繁冗的审查程序显然满足不了环保型网络群体性事件对信息公开及时性的需求。一方面，环保型网络群体性事件的信息呈几何状爆炸式增长，公众急需得到最新动态；另一方面，政府需要按照既定程序完成以部门为单位的逐级汇报审查，再有上级政府部门决定是否公开信息、何时公开信息，使政府环保信息公开与公众信息及时性要求之间出现矛盾。

自成体系的部门信源形成信息壁垒效应，难以满足信息公开的社会需求。不同的利益主体对所掌握的环保信息具有不同的公开诉求，它们很难根据公共利益需求公开环保信息，而是把部门利益纳入信息公开的制度设计中，有意无意间形成了一个个信息壁垒，不仅普通公众无法获取相关信息，即使是政府其他部门要想获得这些信息也须大费周折。虽然许多部门都有自己的网络系统和信息平台，但这些系统就像一根根大柱子，没有或很难互联互通，各自独立支撑着，形成一个个“信息孤岛”。这样就导致政府无法快速高效地公开环保信息。

另外，目前我国尚缺乏完备的信息公开机制，公共事件发生后，常常要临时成立一个应急中心或者上级领导部门指定某个部门牵头负责，如“非典”发生后由卫生部牵头应对，禽流感发生后由农业部牵头应对。而环保型网络群体事件发生后，则因缺乏专业性危机应对，致使网络舆论和环保事件趋向失控。

第二，政府信息公开的有限性与网民对信息公开的无限诉求之间存在矛盾。无论是法律规定还是实际操作，政府信息公开总是有限的，而网民对事件的关心和对自己切身利益的担忧促使他们想方设法获取一切与事件相关的信息，二者的矛盾往往影响环保型网络群体性事件走向。

政府信息公开内容上的有限性。政府信息公开的内容的有限性构成比较复杂，既有按照信息公开相关规定不能公开或者暂时不能公开某些信息，也有些信息有相关部门认为信息公开可能危及自身利益而故意隐瞒相关信息。《政府信息公开条例》实施后，政府信息公开取得了一定的成绩，但离人民群众的要求仍然存在一定的距离。有学者将现阶段中国政府信息公开的基本态势概括为“五多五少”：开放的少，保密的多；主动开放的少，被动开放的多；开放的原始信息多，开放和加工整理的少；孤立、分散开放的多，网络上可共享的少；政府机关部门自我服务的多，社会化服务的少。

政府信息公开时间上的有限性。一方面，信息公开需要经过层层审查，往往需要一定时间；另一方面，主管部门信息管理不到位，比如微博（网络）值班不到位，无法做到全天候不间断滚动公开。事件发生后，网民对于信息公开的要求是持续性的，并且渴望自己的提问能尽快得到答复，而政府部门的回应则不能满足公众的信息需求。例如在什邡事件中，2012年6月29日上午项目开工，官方微博“活力什邡”连续发布6条长微博，全面肯定宏达钼铜项目的环保措施、先进科技及工程意义，这些信息并没有被网民认可，最多的一条被转发129次，评论202条且多为谩骂之词。在这之后的一个周末，官方微博完全失声，网民用自己的方式广泛搜集信息，转发、联络，事件进一步升级，大量民众聚集。7月2日下午2点，“活力什邡”才再次分段发布长微博，宣布停工，后又发布了5条相关信息，最多的被转发5742次，评论3277条。由于政府对事件的应对不够及时，发布的多为碎片化信息，没有提供足够多与事件相关的资料供网民讨论，致使网络评论中充斥着怀疑和不信任的声音。加上有网友发布“现场照片”，称“冲突中有人员伤亡”，民众的愤怒情绪再一次被点燃，当“活力什邡”回应照片系违法分子恶意捏造时，微博的转发数和评论数分别达到了46831和24020，直至7月4日凌晨，事件才逐渐平息。在这起网络群体性事件中，政府信息公开和回应滞后，是造成事件失控的原因之一。

政府信息公开形式的有限性。目前，环保型网络群体性事件中的政府信息公开方法主要包括召开新闻发布会和网络信息发布，形式和方法都比较单一。新闻发布会上公开的内容往往是事先准备好的官方话语，政策灵活性较差并且是一种自上而下的单向传播，即使面对媒体记者的提问，所回应的问题也往往是被筛选过的问题，政府没有直接回应公众的关切；信息公开还常常“顾左右而言他”，回避核心问题和关键性问题；平等协商的对话机制尚不完善，听证会、环评检测常常流于形式。凡此种种，都引发公众对政府信息公开的不满。

第三，政府信息公开权威性与网民经验性之间存在矛盾。政府公开的信息一般都需要融合各方意见，经过严格论证，信息的权威性、规范性和准确性要求较高；网民对于环保事件的认识常常是基于日常生活经验和道听途说做出的直接判断，专业知识和理性思考相对欠缺。比如日本大地震时期，官方公布的核泄漏相关数据专业性强，可读性较差，没有很好地将这些数字转化成符合网民习惯的信息，一些网民根据日常经验和碎片化的信息，抱着“宁可信其有不可信其无”的态度，以讹传讹，最终引发了国内抢盐风波甚至对核辐射的担忧。因此，政府信息公开的权威性与网民信息接受经验性之间发生冲突。

第四，权威信息的期望效果与网民选择之间的落差。在传播活动中，各方的经验彼此重叠得越多，信息流通的阻碍就越少，而受众（网民）在接收信息的过程都势必要根据个人的需要和意愿而有所选择、有所侧重、甚至有所曲解，以便使所接受的信息同自己固有的价值体系和既定的思维方式尽量的协调一致。对政府公开的权威信息，网民一旦结合自身经验，进行选择性接触、选择性理解和选择性记忆，那么，势必会漠视或者曲解政府公开的信息，影响信息交流和意见沟通。

三、信息公开应对措施

英美等发达国家已经建立了一套比较完善的信息公开制度，在建设大型项目之前，不仅进行严格的环保测评和民意代表听证，保证公众参与公共决策，而且设立专门机构及时、准确地发布信息，并加强与新闻媒体的沟通合作，防止发生群体性事件。这些国家的做法对于我国加强环保型网络群体性事件中的信息公开制度建设具有重要的启示作用。

首先，强化危机意识。环保型网络群体性事件万众瞩目，需要精心应对。强化危机公关意识就是要改变传统的官本位思想，改变“维稳第一”的决策理念，要正视危机，构建平等对话机制，听取公众意见；适时发布公众需求的信息，及时疏导；防止事态的进一步升级，化解危机，保护人民生命和财产安全，营造良好的政民关系，维护社会稳定。同时，危机公关也是一次免费的社会形象广告，网络群体性事件处理是否得当直接关系到政府在百姓心目中的形象和威信。对于如何应对与处置网络群体性事件，要坚持“速报事实，慎报原因”原则，通过迅速公布事实真相，让真相走在谣言的前面；多采用滚动式发布信息，及时回应网民的疑虑和疑惑；不要隐瞒公共信息，更不要说谎；慎重判定引发事件的原因，结论要经得起实践的检验。

政府主动公开拟建项目的相关信息，引导网民展开讨论，根据网络意见和态度，政府了解和掌握拟建项目是否符合民意，以及会否引发环保型网络群体性事件，及早发出警报并作出相应的政策调整。因此，危机意识主导下的政府信息公开不仅有助于公众认可政府的公共决策，而且有助于提高政府危机管理效率。

其次，科学公开信息。科学公开就是要把握信息传播规律、运用信息公开技巧，引导网民理性思考问题。一方面，政府相关部门在第一时间内发布事件相关信息，如拟建项目信息、环评报告等，表明政府的行政目标及公共决策依据；随着拟建项目展开或网络舆论发展，采用类似于滚动直播方式全程回应网络质疑。在信息公开过程中要注意科学引导，发布现场图文信息时，尽量不要过多发布现场“黑压压的人群”的照片，以免引起其他民众的效仿，另外，大众传播媒介要及时提供简单明确而又容易为公众接受的价值判断或道德选择，为网络舆论发展框设定发展框架。另一方面，通过信息公开尽量把问题讨论引向深入。一要科学选取公开场景，在网络群体性事件发生时，信息公开的地点不一定必须设在政府大厅，可以转移到事件现场，恰当地选择地点往往能传递出政府对网络群体性事件的关切程度和态度；二要用对话代替政策性宣示，比如可采用网络直播间、微博互动等模式展开互动，针对网民集中关注的问题进行深度讨论，引导网民一起思考，共同寻找解决问题的方法和途径；三是尽量多地为网民提供相关材料，让网民感觉是在与政府一起面对难题，调动网民主动参与的积极性。

再次，加强信息公开平台建设，综合运用传统媒体、新闻发布会、政府网站、微博等多种公开方式，形成信息公开的合力。各种信息传播平台都拥有特定的受众群，把各种信息传播平台打造成综合信息传播平台，将有利于防范信息传播空白而出现网络谣言。传统媒体具有权威性，代表政府的声音，及时报道环保型网络群体性事件，有利于加强政府的政策宣示及对网络舆论的引导；政府召开新闻发布会，是正面公开表达政府态度的重要方法，有助于澄清各种谣言和猜疑；网络空间是民间意见的集散地，特别是以网络论坛、博客、微博为代表的网络自媒体和以QQ、微信为代表的网络即时通讯工具，受到越来越多的年轻人的青睐，在许多环保型网络群体性事件中都发挥了重要作用。政府只有综合使用各种信息传播平台，有组织、有针对性地公开信息，才能保证信息公开的效率，防范发生环保型网络群体性事件。［本文为上海市教委科研创新项目“网络传播管理创新项目”（12ZS151）阶段性成果 ］

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