关于我国地方政府融资平台的思考

王明伟

（西南财经大学统计学院，四川 成都 611130）

一、地方政府融资平台的概念

根据财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412 号），地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。

从上述定义可以看出，地方政府融资平台具有如下特征：

1.从发起单位来看，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等发起设立，即融资平台天然就是“官办”的；

2.从成立目的来看，即服务于政府公益性项目的投融资；

3.从法律地位来看，融资平台为独立的企业法人，具备法人机构独立的法律义务和权利；

4.从运作方式来看，融资平台主要依靠商业银行贷款获得资金，由政府项目的经营收入和财政资金作为还款保证。

因此，融资平台其实质仍然是政府关联负债，是体制受限下采取的一种政府间接负债模式。

二、我国地方政府融资平台的发展和问题

地方政府融资平台是我国独特的一种经济现象，其产生可以追溯到20 世纪80 年代末期。但一般认为，融资平台的真正发展起始于1994 年的分税制改革。分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，究其实质是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

我国在1994 年进行了分税制改革，按照征收管理权和税款所有权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。改革后的我国财政体制呈现两大特点：从财权方面来看，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税；从事权方面来看，政府间支出责任划分未有实质性的改变，基本维持了原有的划分格局。因此，造成了我国非对称的分权模式，地方政府的财权和事权难以匹配，从根本上决定了我国地方政府融资平台的产生。

我国地方政府融资平台已有近20 年的发展历史，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段为1994-1997 年，是起步阶段。这一时期，融资平台尚未有效承担起招商引资参与市政建设的功能，对支持地方经济发展尚不显著。

第二阶段为1998-2008 年，是发展阶段。1997 年东南亚金融危机发生，为了有效应对金融危机对我国经济的不利作用，我国大力实行积极的财政政策，地方政府出于各种原因，承担了过大的支出压力，为缓解压力，政府大量成立融资平台，利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”支持基建投资。

第三阶段为2009 年至今，是扩张阶段。2008 年的国际金融危机是促使融资平台发展进入快速扩张期的重要契机。在国家实行积极的货币政策和财政政策的大背景下，地方政府全面成立融资平台。这一时期，融资平台快速扩张，为支持地方基建投资起了积极作用，同时也出现了不少违规现象。

纵观我国融资平台的发展，由于非对称的财政分权和市场外部性对政府提供公共产品的要求，其产生具有现实的必然性。多年来，地方政府及其部门和机构等设立的融资平台，为地方经济发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，但同时也出现了各种各样的问题，如下：

出资不实；

信息不对称严重；

过度负债；

政府换届风险；

规模增长过快，运作不够规范。

三、建议和对策

地方政府融资平台发展中不断暴露的问题引起了国家相关部门的注意。2010 年5 月26 日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理。针对上述问题，本文提出如下建议和对策：

规范地方政府负责行为，增加财政透明度；

对融资平台建立信用评级体系；

拓宽贷款渠道，分散单一贷款行的风险；

分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作；

坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

四、结语

地方政府融资平台，是我国现行政治经济体制下的必然产物，是多种原因共同促成的结果，其产生缓解了我国地方政府的支出压力，促进了地方经济建设，为经济和社会发展做出了重要的贡献，但同时，其背后的问题也是不容忽视的。一方面需要积极引导，规范其运作模式，合理控制金融信贷风险；另一方面也要认识到体制改革的滞后才是融资平台产生的根本原因，需要进行长效改革，才能从根本上解决这一系列问题。

[1]刘煜辉，张榉成.中国地方政府融资平台分析[J].银行家，2010(06).

[2]詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J].中国金融，2010(07).