美国在全球治理中的角色——以气候变化问题为例

马 骦

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130000）

苏联解体后，美国成为了世界上唯一的超级大国，在各个领域都发挥着举足轻重的作用。同样，它怎样看待、怎样参与全球治理也会对全球治理的进程和效果产生巨大影响。气候变化问题是全球性问题中一个十分典型又亟待解决的议题，也一直是国际社会关注的焦点，梳理冷战后美国历届政府的气候变化政策，探究其演变原因，从而揭示美国在全球治理中的角色，具有十分重要的现实意义。

一、全球治理理论概述

虽然全球治理还没有一个被普遍接受的定义，但一般来说全球治理主要包括目标、规制、基本单元、对象以及治理结果五个要素。也有学者更直观地将其分解为五个问题：为什么要治理？怎样治理？由谁治理？治理什么？治理的怎么样？[1]

为什么要进行全球治理？冷战结束后，国际秩序管理机制已经发生了巨大变化，原本霸权式、等级化机制的合法性大大下降。与此同时，面对不断涌现的全球性问题，各国开始思考世界事务究竟该让谁治理、怎样治理的问题。美国所标榜的“霸权稳定”令人不安，“世界政府”尚未形成，单一国家也没有能力独自解决这些问题。在这种情况下，全球治理的理念着实令人眼前一亮。

怎样进行治理是全球治理的核心问题，这就需要依靠一套能够让全人类共同遵守、共同维护，并且对每个人都具有约束力的全球治理机制[1]，这种机制是一种具有法律约束力的制度性安排，但却不基于某一强制权威，不以武力强迫为手段，它依靠的是公众的认可、参与和相互协调。

由谁治理是另一个让学者们意见不一、争论不休的问题。从单元层面上来看，全球治理的基本单元可分为五类：超国家组织、区域性组织、跨国组织、亚国家以及在这四个层级之间的民族国家。詹姆斯·罗西瑙引入了“权威空间”这一全新的概念来说明全球治理是一种多中心、多层次、多种行为体参与的治理。但是，对于究竟该由哪一层级发挥主体性作用的问题，学者们的意见仍大相径庭。

全球治理的对象也就是全球性问题按议题领域可分为以下五类：全球安全问题（如武装冲突、核武器扩散等）；生态环境问题（如气候变化、臭氧层空洞等）；国际经济问题（如金融危机、贫富两极分化等）；跨国犯罪（如走私、贩卖人口等）；基本人权问题（如饥饿与贫穷、种族灭绝等）。[1]

至于治理的怎么样则是人们最关心的问题，这一点集中体现在全球治理机制的有效性上，我们并不能忽视联合国、世界银行等国际组织在全球治理中发挥的重要作用，但全球治理机制能否最终达成在很大程度上仍要取决于主权国家的利益和意愿，并且还要受到大国的控制和支配。另外，由于不存在统一权威，导致在全球治理的过程中，各主体的权力、利益分散，这不仅会引发责任分担的困境，还会严重影响治理的效率。

二、美国气候变化政策的演变及评价

全球气候变化问题是现今最为引人关注的全球性问题之一，这是因为，气候变化不仅直接影响着淡水资源分布、空气质量，还会引发物种灭绝、粮食减产、难民潮等社会和经济问题。美国是当今世界唯一的超级大国，同时也是全球温室气体排放总量最大的国家，它如何看待气候变化问题、参与气候治理就显得尤为重要。美国气候变化政策在不同时期并不相同，为了更好地分析美国在全球气候治理中的作用，在此有必要对冷战至今美国历届政府的气候变化政策及其演变原因进行梳理和分析。

（一）冷战后美国气候治理政策演变

1.布什政府的气候变化政策（1989-1993）

1990年，联合国政府间气候变化专门委员会发表了《第一次评估报告》，报告认为二氧化碳排放与全球气候变暖的关系仍存在着不确定性。该报告与当时美国国内科学界存在的“支持气候变化的科学依据和相关论断是初级的、令人怀疑的”观点不谋而合，这也就导致布什政府缩减了美国在应对气候问题方面的投入，并为其在国际上的“不合作”态度提供了说辞。布什在1990年4月的全球气候变暖问题会议上表示必须要加强对气候变暖的进一步研究，在同年11月召开的第二次世界气候大会上，他也明确表示美国不会承担减排义务。

与之不同的是，当时美国国会和政府中重视气候问题、呼吁节能减排的人始终大有人在，来自于国会和政府的支持声促成了之后布什政府的积极合作姿态，在1992年的联合国环境与发展大会上，布什政府接受了《联合国气候变化框架公约》，并为完成公约义务而制定了《1992年能源政策法》以及针对全球气候问题的“全球气候变化国家行动方案”。但是方案的实际结果不尽如人意，能源政策法也随着布什任期的结束而告终。

2.克林顿政府的气候治理政策（1993-2001）

1993年，刚刚上任的克林顿就公布了《气候变化行动方案》，承认人类活动增加了大气中温室气体的浓度，从而引发了生态失衡、海平面上升等恶果，他还将气候问题与美国国家安全联系到一起，确定了2000年将美国温室气体排放量降低到1990年水准的目标，并表示希望美国在全球气候治理中发挥领导作用。与布什时期整个社会对于气候变化问题的怀疑态度不同，1995年联合国政府间气候变化专门委员会的第二次研究报告赢得了美国科学界的赞同，这促成了克林顿政府参与全球气候治理的积极态度。然而，克林顿政府虽然采取了很多应对气候变暖的措施，但成果却十分有限。期间美国不仅没有完成《气候变化行动方案》的目标，其2000年的温室气体排放基础线还比1993年的预测值增加了157 百万公吨碳当量。

在国际舞台上，克林顿政府也展现出了积极的姿态。1997年12月，在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会上，克林顿政府积极参与谈判，并签订了《京都议定书》。但是，迫于美国参议院“伯德-哈格尔决议”①的压力，克林顿并没有将其交予参议院批准，这直接导致《京都议定书》丧失了对美国的约束力，意味着美国在会上所做出的国际承诺都难以兑现。更为重要的是，克林顿政府日后许多应对气候变化的措施也都被这个决议所束缚，令其在全球气候治理中难以有所作为。

3.小布什政府的气候治理政策（2001-2008）

小布什政府对全球气候治理的重视程度明显不如克林顿政府。2001年3月，上任伊始的小布什就高调宣布美国退出《京都议定书》，并直指签订议定书对美国来说简直是一个致命性的错误。

由于9·11 事件带给美国的冲击，小布什将主要精力放在了反恐问题上，导致他在第一届任期里对待气候问题的态度消极。而与之相对的是，越来越多的美国民众、科学家还有国会议员开始关注气候问题，使得美国国内形成了一种政策制定团体和社会大众共同呼吁解决气候问题的内部环境。也正是由于这种来自于国内和国际的双重舆论压力，小布什在第二任期时暂时收敛了他一贯的单边主义作风。2005年7月，小布什在访问丹麦时，首次承认人类活动所造成的温室气体排放量增加是导致全球变暖的原因。同年，在美国的发起下，美国、中国、韩国、日本、印度、澳大利亚六国建立起了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划》。2007年底，小布什政府接受了《巴厘岛路线图》，这一做法不仅让美国再次参与到国际气候谈判的进程中来，还使之重回到《联合国气候变化框架公约》的体系之中。2008年4月，小布什在总结其执政期间的气候变化政策时，提出了到2025年前美国温室气体排放量不再增长的新目标。

虽然从第二任期开始，小布什政府对气候问题的重视程度有所提高，并逐步开始主动参与全球气候治理，但是他事实上并没有采取具体的、实质性的减排措施，这种转变更像是迫于国际和国内的压力，同时为占据全球气候治理的主导地位而采取的实用主义策略。

4.奥巴马政府的气候治理政策（2008年至今）

全球金融危机让奥巴马认识到复苏经济、保证安全与解决气候问题是相辅相成而非彼此制约的关系，在这种理念的指导下，奥巴马抛弃了前任小布什在气候治理中的单边主义思维，出台了一系列积极的气候变化政策。

2008年11月，刚刚上任的奥巴马表示自己的总统任期将开启美国在全球气候治理中担当领导地位的新篇章，并在就职一周内就签署了两份限制温室气体排放的备忘录②。2009年2月，美国发射了首颗“嗅碳”卫星，为气候变化问题进一步的科学研究提供了技术保障。同年6月，奥巴马在众议院最终以微弱的优势通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案成为了美国历史上第一份对温室气体排放进行限制的法案。

在国际层面，奥巴马加大了参与全球气候治理的力度。2009年3月，奥巴马政府为推进新能源开发和温室气体减排主办了“主要经济体能源与气候论坛”，在开幕式上，国务卿希拉里呼吁加强国际合作，共同应对气候危机。也正是因为奥巴马对全球气候治理所表现出来的积极态度，让国际社会一度对其接受《京都议定书》寄予厚望。但是，在哥本哈根气候会议上，奥巴马政府却抛开《京都议定书》不提，不愿制定一个合理的减排目标，还坚持要求发展中国家承担更多的义务。最终，会议仅仅达成了一项没有提及各国减排指标，也没有任何法律效力的《哥本哈根协议》，美国既想领导全球气候治理，又不愿被减排义务束缚的做法招致了各国的抵制。

（二）对美国参与全球气候治理的评价

1.美国不同时期气候变化政策的利益考量

尽管历届政府的气候变化政策存在着变动，但其最核心的利益考量基本只有两方面：在国内维持政治稳定、促进经济发展；在国际上谋求气候治理的领导权，维持美国的优势地位。

2.美国参与全球气候治理的质量评析

表1 展现了美国在不同时期参与全球气候治理的合作情况和质量，越偏向左上格参与质量越低，越偏向表格右下方，则参与质量越高。可以看出，来自国际社会的种种力量并不是促成美国参与气候合作的主要原因，尤其是当合作对其自身能力有所干扰时，能否维护和扩展自身利益才是美国是否参与全球气候治理的决定性因素。冷战后美国几届政府对待气候变化问题的态度虽然不同，但其政策之间却存在着延续性，并无本质差别，都是为保证自身国家竞争力、巩固美国在国际体系中的领导地位而采取的工具性实用主义策略。

3.美国领导全球气候治理的困境

表1 美国参与全球气候治理的质量

从布什到奥巴马，美国政府始终在为争取全球气候治理的领导权而努力，但却一再受挫，总体来看，其原因主要有三：第一，美国一直以来提出的减排目标不但与其领导气候治理的意图并不相称，能否完成其承诺也令人担忧。第二，每每涉及到最重要的减排问题时，美国总是回避确立明确的减排目标，因此，美国领导下的气候治理实在难以得到国际社会的普遍接受和认可。第三，由于美国国内气候立法尚不完善，再加上之前《京都议定书》虽被克林顿政府通过，却无法得到美国国会批准的教训，造成美国领导全球气候治理的公信力不足。

三、美国在全球治理中的角色

（一）对全球治理的影响

冷战后的国际体系并不能算是真正意义上的无政府体系，因为美国一直处于这个体系的中心，设计、主导着世界秩序。在全球治理领域，美国也始终希望占据领导地位，那么，美国所进行的霸权治理成效如何？又对全球治理产生了怎样的影响呢？我们可以从以下三个方面来进行探讨。

首先，美国的许多做法破坏了全球治理机制。深受“美国例外论”影响的美国人在全球治理中一直以来只认可本国法律，拒绝受制于其他国际法律或条约。这就造成美国在全球治理中时常出现一边执意寻求主导权，一边又时常游离于治理机制之外的尴尬局面，也正是因为这个超级大国在许多领域中的不合作态度，致使全球治理的效果大打折扣。

其次，美国的领导削弱了全球治理机构的力量。以“上帝的选民”自居的美国人向来认为自己是正义、和平的化身，也理所应当是全球治理的领导者，但是一向秉承实用主义的美国却更倾向于让治理机构承担责任和义务，而非受其约束。这种做法严重损害了全球治理的可信度和有效性，阻碍了治理进程。

最后，美国的一些行为还损害了其他参与全球治理国家的利益。美国一直标榜自己是在为维护世界和平和国际正义行事，但实际上这种世界秩序却是按照美国自身的偏好定义的，并且往往会与其他国家的正当利益相悖。美国的双重标准不但损害了其他国家参与全球治理的正当利益和积极性，还延误了许多全球性问题的解决。

可见，美国领导下的全球治理不仅没有为各国建立起稳定、合理、有效的全球治理秩序，还让诸多问题变得更加复杂，甚至其本身就成为了许多全球性问题产生和激化的根源。[2]

（二）美国的“治理困境”

1.能力困境。美国不再像20 世纪40年代时那样具有绝对压倒性的物质优势和意识形态影响力，自冷战结束后，美国的国家实力一直处在一种相对衰退的过程中，导致了美国全球治理威望的下滑。这一点集中反映在反恐战争和全球金融危机这两个重大事件之上：伊拉克战争不但耗费了硬实力和软实力，还遭到了国际社会的极大批评和抗议；而2008年始于美国的金融危机则动摇了美元的国际货币储备地位，引发了各国对美国主导的世界金融机制的强烈质疑。虽然伊拉克战争和金融危机并没有改变美国超级大国的绝对优势地位，但却反映了美国政治控制力、经济实力和文化影响力的急速下滑，其霸权治理的认可度也在不断下降。

2.意愿困境。美国实力的衰退直接导致全球治理供给不足，而事实上，美国本身为全球治理提供公共物品和国际公益的意愿也在不断降低，它所提供的公共物品并不是为了让所有国家共享，也不是出于对国际公益的关心，而是具有明显的排他性和利己性，选择性地向一部分国家提供便利。许多时候，美国不仅没有维持正常的全球治理秩序，还为之平添了许多隐患。

结语

在冷战后的世界里，人类所面临的最大威胁已不再是来自于敌对国家，而是源自越来越多由非传统安全带来的危机和挑战。在这些全球性问题面前，纵然是最强大的国家也会显得力不从心，因此，倡导多种行为体参与的全球治理兴起是国际机制发展的必然趋势。然而，世界对全球治理需求的不断提高和国际制度的供给不足之间却始终存在着矛盾，美国虽然一直希望担当全球治理的领导者，但它的参与却往往是出于自身战略和利益的需要，其治理模式也日益陷入了能力和意愿的困境，这即是美国的霸权治理一再受挫的根本原因。

世界需要的是由更多国家和非国家行为体参与的真正的全球治理，美国作为唯一的超级大国，其作用依然不可取代。但是，欧盟、日本以及“金砖四国”等新兴国家将逐渐从边缘靠近中心，开始在全球治理中分享权力、承担责任，非政府组织等社会力量也将进一步推动治理的多元化进程。[3]未来的全球治理绝不应是由美国完全操控的治理，而将会达成一种多中心、多层次上稳定、有效的治理格局。

注释：

①1997年6月25 日，美国参议院以95 对0 票通过了“伯德-哈格尔决议”，要求政府不得签订任何“不同等对待发展中国家和工业化国家的，有具体目标和时间限制的条约”。

②一份是指示交通部要求汽车制造商在2011年以后所生产的汽车要确定更高的油效标准，另一份是指示环境保护署重新考虑加州关于制定高于联邦标准并在汽车排放温室气体方面设定更为严格限制的申请。

[1]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002,(1).

[2]庞中英.霸权治理与全球治理[J].外交评论,2009,(4):19.

[3]秦亚青.世界格局.国际制度与全球秩序[J].现代国际关系,2010,(庆典特刊):13.