从承德、北京地方县志看清末承德与内地社会发展的同步性

付际红，庞凤芝

（河北民族师范学院 法政系，河北 承德 067000）

众所周知，承德是随着清朝“抚绥”蒙古民族政策的实施而被清帝扶植起来的一座政治性的城市。清朝末期，这里仍然实行盟旗制度与府、州、厅、县的双重管理体制。而且，由于地处边地，自然条件差，经济处于半农半牧状况，发展还很滞后。然而，清末“新政”各项政策实施后，承德在政治体制、司法独立、警政建设等方面发生巨变，逐渐步入了近代化的门槛。本文通过对比承德、北京地方县志所反映的史实来说明承德与内地社会发展的同步性。

一、政治体制的变更：民选代议机关的设立

清末“新政”时期，政治体制的变化最突出的表现就是实行君主立宪制，而作为这种制度的基础就是建立资产阶级代议制。清政府于1906年9月宣布预备立宪后，在各地推行地方自治的同时，也建立起各级民选的代议机关——资政院、咨议局。为此，承德各县与北京各县一样相继设立了民选的代议机关。

如《滦平县志》记载：为推行新政、办理县区自治，于宣统三年（1911年），建立县乡自治议会、董事会民间亦俗称议事会为自治局。县城议会有正副议长各1人，议员20人，计22人。董事会有总董1人、董事4人，名誉董事6人，计11人。时县城议会议长为宋海澄。区议会8个，即一区街庄，二区三道梁，三区巴克什营，四区虎什哈，五区汤河口，六区鞍匠屯，七区金沟屯，八区白旗。每区各设自治议会、董事会1处，并推举议长董事。

议会议决县区自治范围内农、工、商、学、政、警、团体等各项应行革除及兴办事宜，监督地方官吏等。所议兴革事项交官核议后公布。董事会则为具体实施机构，总董、董事通常为地方有威望士绅或官员充任，以利落实。[1]643

《民国通县志稿》记载：宣统元年（1909）五月，办理顺直谘议局，令选出应选人。宣统三年（1911），以顺直谘议局之令，成立自治研究所，自治讲习所于清凉巷；并选举县议员，成立区董会及议事会于西街周公祠。民国元年（1912）选举第一届县议员，成立县议会。冬，办理省议会及众议院议员，本县初选。宣统五年（1913）元月，省议会﹑众议院初选当选人赴京覆选。[2]

《顺义县志》记载：1910年顺义县成立议事会﹑参事会﹑议事会议员20人，由议员举正副议长各一人，聘文牍﹑办事员各一人，参事会设参议员4人，书记1人。县长兼会长，会址均在县城南关火神庙。[3]14-82

通过对比承德、北京地方志资料可以看出：清末政治体制的改革主要表现在民选代议机关的设立上，这项改革从自治议会、董事会产生的形式、活动的内容、人员组成等方面都清楚地展现出地方基层行政权力结构的重大变化、不同阶层对国家政治的参与情况，而从地方基层管理中也多少表现出了西方资产阶级政治民主的色彩，这是承德、北京近代民主化的亮点，也是两地同一时期发展同步性的明证。

二、行政体制改革：增加府、州、厅、县，实行司法独立

清末“新政”行政体制的改革，突出地表现是行政管理机构的调整和实行司法独立。在承德主要进行了增加府、厅、州、县的建制和实行司法与行政分离的改革。

（一）增加府、厅、州、县的建制

光绪初年到清朝末年，因战争赔偿等多种原因造成清政府严重的财政危机。又因俄帝势力不断侵犯清朝北部边境形成了边疆危机，当时，蒙古族势力的迅速下降使其已经不足以充当安全屏障，为此，清政府采取了“移民戍边”的政策，把关内汉民大量移于东部蒙古，对蒙古实行放垦。但这样做在加强北部边防的同时也造成移民增多，蒙汉矛盾突出的问题。清政府为了解决这些矛盾、危机，加强管理，于光绪、宣统年间，再次掀起设厅热潮，在增加府、厅、州、县数目的同时，扩展其管辖权限和范围。

“1903年（光绪二十九年）承德府之朝阳县升为朝阳府，承德府之建昌县来属；又于府东境鄂尔土板地方增置阜新县，以东北之库伦正北之奈曼两旗入之。于承德府之平泉州与建昌县适中之地，增置建平县来属：领县三。1908年（光绪三十四年），于阜新县属之，小库伦所属库街地方，增置绥东县，以库伦奈曼二旗入之，领县四。1910年（宣统二年），移阜新县治于阜新适中之水泉地方，仍曰阜新县：仍无属领。”[4]9

昭盟的巴林二旗、阿旗、扎鲁特二旗，放垦后很快被辟为农田，行政建制也随之而设。“1908年（光绪三十四年），承德府之赤峰县升为赤峰直隶州，于州属阿鲁科尔沁东西札鲁特三旗地方，置开鲁县；于巴林左翼地方，置林西县；隶州属阜新县：领县二。[4]9

1909年（宣统元年），划承德府属石片子、张三营等处三保二十四甲，丰宁县属燕窝梁、心神庙等处二百二十四牌，设隆化县治于毗连围场之张三营地方，并分丰宁县属之郭家屯、黄姑屯两巡检之地入之，隶属承德府。[4]8

至此，承德地区的行政建制就由咸丰末年的二府一州五县增加至二府一厅二州九县，形成了府、厅、州、县行政单位与原设盟旗犬牙交错的格局。

此外，拟设置热河行省的计划虽未实现，却为20世纪20年代热河、绥远、察哈尔省的建立奠定了基础。

所以，承德府、厅、州、县建制的增加，专职部门和村镇行政管理机构的设置，是清政府为解决财政和边疆危机，试图通过“新政”改革之际调整行政管理机构，对“移民戍边”之民加强管理，达到抵御外来侵略的目的，而这对维护国家统一和领土完整有积极意义。

（二）实行司法与行政分离

我们知道，清朝作为封建专制高度中央集权的统治王朝，一直沿用传统的立法、行政与司法不分的权力机构，司法机关从中央到地方都缺乏应有的独立性而成为行政机关的附庸。这种现象在地方上表现为：各级行政长官一直兼理司法审判的职能，以至司法与行政合而为一。通过清末“新政”改革，承德各县先后建立起各级审判机构。

据《平泉县志》记载：1909年（宣统元年）平泉州开始设立初级检察厅和初级审判厅，下置刑事、民事二庭。审判实行四级三审制，不公开审理。[5]728

据《隆化县志》记载：清宣统二年（1910年）3月，隆化县始建审判机构。[6]716

《顺义县志》记载：明清和民国初年，县知事（县长）掌审判权，下设典史掌刑狱事务。1914年（民国3年）典史改为典狱员。1925年（民国14年）六月，设北平地方法院顺义分庭，置庭长﹑推事﹑检察官各1人，书记员4人，专司案件审理，对县知事负责，看守所长﹑管狱员各1人（属县公署），检验吏1人，承发吏4名，警长1人，法警8人。[3]15-35

可见，通过改革，到清末承德和北京同样将司法机构逐步从行政机构中独立出来，司法体制具有了近代的特点。

总之，通过清末“新政”行政体制的改革，一方面提高了承德的行政区划设置，在承德最基层初步引进了近代管理体系，提高了管理效力，强化了管理职能；另一方面通过有关司法独立的改革，在承德也建立起近代的法制体系。而在这些方面承德与北京各县是同步发展的。

三、军事改革：设巡警，实行军警分离

在清末“新政”改革中，创设巡警是其军事改革的内容之一。从1901年，清政府先后成立了善后协巡总局、工巡局、巡警部等机构，引入了西方社会近代警察管理机构体系，这一改革实施后，承德同北京各县一样也建立起相应的机构，成为承德走向近代化的重要内容。

据《平泉县志》记载：1908年（光绪三十四年）颁布 《城乡镇地方自治章程》，平泉州始设巡警总局。1909年（宣统元年），巡警总局有警务长、巡官、教员各1名，巡警50名。[5]704

又如《滦平县志》记载：1905年（光绪三十一年）一月二十七日，设县巡警总局，为官办。办公地点财神庙。局内设总办、提调、巡弁、巡董、巡察各1人，巡警24人。总办由知县兼任，提调由喀喇河屯巡查李长生产生兼任，1906年（光绪三十二年）四月初一附设巡警学堂1处。1908年（光绪三十四年），依民政部奏准《各直省巡警道官制并分科办事细则》裁提调一职，设警务长总览全局。1909年（宣统元年），复设复裁提调。1910年（宣统二年）二月十五日，委托代理喀喇河屯巡检，康国鼎兼警务长。

1904年（光绪三十年）已开办乡巡警局，1905年（光绪三十一年）依《天津四乡巡警章程》及热河道尹公署关于《赶紧设法举办巡警、稽查奸究、保卫地面》的命令，知县俞良臣督四乡开办乡巡警。三十年十一月初五日至翌年十一月初九日共有7乡开办巡警局，共有巡警154人。其来源多为原铺勇团练改编，并住其所，衣其衣，用其器，大旗另制改称。其活动多由乡约督带，月逢三六九日或三日八日为操练日。乡巡警局属乡办，由铺户出资雇人者称铺勇，由旗民花户出丁者称丁勇。1908年（光绪三十四年）后至民国初年另有一些乡也相继办巡警局。[1]673-674

此外，为了加强对地方众多民人的管理，清朝还废除了保甲制度，专设警察区，推行区、保、乡、牌制度对村镇进行管理。

据《平泉县志》记载：1908年（光绪三十四年），颁布《乡镇自治章程》对乡镇设置进行调整。大川设乡，人口较多的村落建镇，偏远山区设牌和孤牌。乡设乡约1名，总理全乡事务；社首1名，管理治安，辑捕匪盗；牌设牌头，其职责与乡约同。[5]83

《滦平县志》记载：1905年（光绪三十一年）时，全县划分为11区88牌。[1]84

《隆化县志》记载：1910年（宣统二年），隆化县全境共设牌240个，分县街、张三营、章吉营、白虎沟、郭家屯等5个区，22052户，123264口。[6]89

《怀柔县志》记载：1905年（光绪三十一年）怀柔县设巡警局，局董事3至5人，负责警务治安等事项，翌年补设训练员2名，负责训练新警。1915年（民国4年）改巡警局为警察所。

1906年（光绪三十二年），城乡成立自治机关。

民国初年，废里制。1928年（民国17年）全县设7个区，称区公所。[7]

《顺义县志》记载：1905年（光绪三十一年）设顺义县巡警局，置警官。局址在县城南关内关帝庙。1911年（宣统三年）巡警局改称警察公所，警官改称警佐。1914（民国3年）称顺义县警务公所，翌年组织县保卫团，每区一团，1926年警务公所更名警察所，警佐改称所长。[3]15

通过军警分离的改革，改变了长期以来社会治安职能由多个部门分担，人员、机构重叠的状况，建立起新的社会治安管理模式，初步实现了军警职能的合理分工，也反映出迈入近代化的警政风貌。

综上所述我们不难看出，清朝末期，早已失去清朝第二政治中心地位的承德，依然能够紧跟时代发展的步伐向前发展。因为，地处北部要地的承德仍然是清朝实施对蒙古政策的衔接点。所以，清末“新政”改革的春风自然强劲地吹进了这座塞外名城。而通过改革，承德的政治制度、行政管理制度、司法制度、警政制度都不同程度地打上了近代化的烙印，并且是和北京各县同步发展的。

［1］河北省滦平县地方志编纂委员会.滦平县志[Z].沈阳：辽海出版社，1997.

［2］通州史志办公室整理出版.民国通县志编[Z].2002.230.

［3］中国地方志集成.北京府县志辑[Z].上海:上海书店出版社，2002.

［4］赵泉澄.清代地理沿革表[Z].北京：中华书局,1955.

［5］河北省平泉县地方志编纂委员会.平泉县志[Z].北京：作家出版社，1997.

［6］隆化县地方志编纂委员会.隆化县志[Z].石家庄：河北人民出版社，2001.

［7］怀柔县县志编纂委员会.怀柔县志[Z].北京:北京出版社，2000.569.