河南省食品安全的挑战与对策研究

薛永朝 封俊丽

(1.西峡县质量技术监督检验测试中心，河南 南阳 474550;2.郑州成功财经学院，河南 巩义 451200)

近年来，我国频繁发生食品安全问题，食品安全已严重影响到人民群众的健康和我国经济的长远发展。河南省是人口大省、粮食和农业生产大省，食品工业是我省传统优势产业，是我省工业门类中第一大支柱产业，是我省构建现代产业体系、实现中原崛起的重要战略支撑产业。然而就在河南食品工业高速发展时期，类似双汇“瘦肉精”事件，思念及三全的“病菌门”事件暴露了河南省食品行业背后的隐忧，暴露出食品安全同样是河南省食品行业的亟待解决的问题，那么，如何规范河南省食品企业的生产、经营及监管行为，建立良好的食品安全市场秩序，防范食品安全风险，是摆在我们面前的重大课题。

1 河南省食品安全领域存在的问题

近年来，伴随着经济社会的快速发展，河南省的食品产业实现了长足的发展。河南省各级政府和有关部门狠抓食品安全监管能力建设，依法深入开展食品安全创建和食品安全整顿工作，及时查处了一些食品安全重大事件，食品安全总体形势稳步向好。但是，近年来河南省发生的重大食品安全事件，表明了河南省整个食品链条的安全隐患仍未得到根治，凸显了当前河南省食品安全问题的严重性及复杂性，表明了食品安全监管的长期性和艰巨性。河南省食品安全及监管方面存在的问题和挑战，主要表现为以下几点。

1.1 国家及河南省食品监管机构处于整合期、调整期

2013年3月以来，我国进行了食品安全的大部制改革。2013年3月31日，国务院办公厅印发了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》。自此，我国新的食品安全监管模式正式形成[1][2]。根据2013年3月以来的食品安全大部制改革精神，要求省级食品安全监管部门的整改在2013年6月底以前完成，河南省将建立新的河南省食品药品监管局。参照国务院机构改革精神，《三定方案》的总体思路是对省级食品药品监管职能进行整合，把省食品安全委员会办公室、省工商管理局、省质量监督局的食品药品监管职能，划入省食品药品监督管理局。同时，省食药监局将承担省食品安全委员会的具体工作，省商务厅负责的生猪屠宰监管职能将划转到省农业厅。

1.2 食品安全法律规范体系不完善

尽管河南省相继颁布、修订的有关食品安全方面的法律、法规、规章制度及各种规范性文件达到了100多部，但这些法律法规、规章制度、规范管理办法有诸多不足。

首先就是由于这些法律法规、规章制度、管理条例来自不同的部门，所以它们没有系统性，协调性不强。比如《食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》及《无照经营查处取缔办法》对应的是不同的部门，这种按部门划分势力范围的做法无形中造成了在实际执法过程中各部门的资源不能有效整合，影响了食品安全监管相关法律的实施。

其次，我国食品安全监管的相关法律缺乏可操作性，不够具体，在一定程度上影响了我国食品安全法的实施。例如，我国原来的生猪屠宰行业的管理工作由国务院商品流通行政主管部门---省商务厅主管，这是《生猪屠宰管理条例》做出明确规定的，但是该《条例》同时又规定:商品流通行政主管部门---省商务厅会同其他有关部门对一些违法行为进行处罚时，需由原卫生部门、原工商行政管理等有关部门按照各自的职责分工对负有责任的生产者、销售者依法给予处罚。从上面这些规定可以看出，主管部门的职责分工规定不明确，将给具体的实际操作带来许多困难。

再次，我国食品安全相关法律滞后于我国经济社会的发展。我国涉及食品安全的法律法规缺乏前瞻性，以至于在食品安全事故发生后，没有相关的具体法律法规可以依据。比如三鹿的大头娃娃事件过后，我国才陆续颁布了《乳品质量安全监督管理条例》、《缺陷产品召回管理条例》。

最后，我国食品安全监管法律对食品事件行为者的打击力度不够，赔偿数额不够高，违法成本低，致使他们挺而走险，导致大量食品安全事件的发生。以现行的《食品安全法》为例，其中第84条、85条、86条、91条规定违反本法规定的罚款金额为“二千元以上五万元以下”，这样的惩罚力度太小，违法成本太低，不足以震慑违法犯罪分子。

1.3 食品安全标准修订滞后，制约了食品安全水平的整体提高

我国原卫生部作为食品卫生标准制定的主体，迄今为止已制定并批准了各类卫生标准1800余项，现行有效1200余项。但总体来说，我国的食品安全标准的总体水平偏低，有些标准已经严重滞后，有的领域还是一片空白。具体来说，问题主要表现在:

(1)我国相当一部分食品标准低于国际食品法典委员会的规定。20世纪80年代初，像英、法、德等一些发达国家采用国际标难己达到80%以上，日本采用的国际标准已达到90%，而我国采用的国际标准仅仅40%左右，食品行业国家标准的采标率只有14.63%。

(2)我国食品行业的标准体系繁杂，有质量标准、安全标准;有国家标准、行业标准、地方标准及企业标准。这些标准政出多门、互相矛盾、交叉重复、难以协调。

(3)我国的食品安全标准体系的制定滞后，修订滞后。比如2013年的农夫山泉天然水事件发生后，我国才开始考虑制定天然水的国家标准。

1.4 食品行业自律机制不健全，行业整体水平不高

河南省食品企业对食品安全意识不强，整个行业自律机制不健全。通过课题组的调研，我们发现:

(1)河南省食品行业中一些生产经营者的道德意识、法律意识不强。对食品安全的认知较模糊，认为只要不出人命、吃不死人就行;对食品行业的标准体系及各种标准没有很好的研究，认为企业只要赚钱就行。还有一些食品企业为了追求眼前的短期利润，不落实企业的主体责任，生产经营中存在着短期行为，非法添加和滥用食品添加剂，比如一根雪糕添加实际中食品添加剂。甚至更有甚者故意造假、售假，让本应下架销毁的过期食品，或返厂后重新改头换面，或更改包装袋上的生产日期重新上架，或者拒不下架。

(2)河南省食品企业的自检能力相对较弱。近年来，河南省的食品产业发展迅速，对河南省经济增长的贡献率逐年加大，但75%以上的食品企业规模小、技术力量差、缺乏高素质人才，企业的自检能力普遍不高。在河南省的食品加工企业中，没有检验设备或检验设备欠缺的企业占到了总数的82.7%，能开展原材料进厂自检的只占到了16.2%。

(3)河南省食品企业的制度创新和技术创新不够。食品召回的处理要求企业具有一定的技术门槛，而河南省75%以上的食品企业规模小、技术力量差、缺乏高素质人才，所以许多企业不具备技术创新及制度创新的能力。又如现代企业应建立应急监测系统，这对于许多中小企业来说形同虚设。

2 河南省食品安全保障体系建设的建议

具体来说，河南省构建的食品安全保障体系包括以下几个方面。

2.1 改变监管理念，树立食品安全监管的服务理念

2.1.1 树立主动型、常态型监管理念

现阶段，我国在食品安全监管领域基本上采用“照章办事”的理念，基本上是:事前行政许可证审批、事中行政监管、事后严厉查处。实践证明，这种治理模式在具体的使用过程中，各级监管部门经常会习惯性地简化为三个阶段:颁发许可证书、坐等上门举报和事后罚款，而原本应有主动性监管、事前进行的食品安全风险分析机制则相对贫乏。而正是这些消极的、被动的、滞后的监管思路和方式，才造成了食品安全事件频发。当然，上至中央、下至各级政府也已经意识到了问题的所在。所以，在这样一种大部制改革的背景下，必须改变当前这些消极的、被动的、滞后的监管理念和方式方法，具体来说，包括以下几点。

(1)实施主动型监管和预防型监管，变事后监管为事前监管。在食品安全监管中，要本着对人民群众高度负责的理念，切实改变那种“民不告、官不纠”的事后监管思维。除了接受群众举报和媒体反映，有关监管部门要主动作为，在更多的时候走出办公室，深入到田间地头及各种食品生产经营场所，为生产者、经营者服务，为消费者把关，尽量第一时间掌握食品安全动态，有效预防食品安全事件的发生。

(2)以高频率的不定期抽检、突击抽检为主要形式实施常态型监管。河南省各级政府要高度重视食品安全的极端重要性，在实行一定次数抽检的基础上，实施高频度的、突击性的、不定期的抽检。

2.1.2 推进统一监管、全程监管和无缝监管

本次食品安全大部制改革，我国政府已改变了食品安全监管体制，形成了新的食品安全监管体制，从理论上实现了食品安全的全程监管、统一监管、集中监管，实现食品安全监管在整个供应链环节的无缝对接。河南省省政府要以此为契机，在河南省内推行食品安全监管的深入变革。具体来说，一要加大对工业源污染排放的整治力度，净化种植业和养殖业的土壤、水体和空气，尽量避免食物从播种、养殖开始时就受到污染。二要以农业、畜牧业投入品监管为重点，加强生态农业建设，避免在种植、养殖过程中的农业源污染。三要以规范使用各种食品添加剂和杜绝使用非食品原材为重点，加大对食品企业的监管力度。四要严格市场准入、严厉查处食品违规储藏和制假售假行为，杜绝地沟油并确保餐桌卫生，加强对市场流通领域及餐饮场所的监管，逐步建立并健全食品安全全过程、无缝监管的长效机制，营造一个“绿色河南”的环境和流程。

2.2 创新食品安全监管体制

2.2.1 成立中央食品安全委员会，加强各监管部门之间的综合协调

具体来说:我国应设立中央食品安全委员会，中央食品安全委员会应直接对国务院总理负责，成员应由不受部门利益影响的食品安全专家组成[1]。中央食品安全委员会的工作应综合协调食品安全监管部门的工作，而各级食品安全监管部门各司其职，分工负责监管。

2.2.2 合理配置监管部门的监管权限，明确各监管部门的职责

由于食品安全问题涉及面广，早已超出地方政府的监管能力，我国应强化省、部级食品安全监管部门对食品安全的直接监管，由省、部级食品安全监管部门对地方政府实施垂直一体化监管[1]。在食品质量安全监管工作上，部级食品安全监管部门不应依赖地方政府[1]。全国范围内或者省与省之间的食品监督执法由部级食品安全监管部门负责，而地方范围(地方性的企业以及本地的餐饮、食品零售等企业)的食品安全监管工作应由地方政府负责[1]。

2.2.3 建立部门之间、地方之间的长效的沟通协作机制

我国应建立部属部门之间、地方政府部门之间长效的沟通协作机制，各监管部门之间应保持良好的合作关系，定期沟通[1]。各监管部门之间要达成执法合作的备忘录，分享信息资源，并且定期会晤沟通，保持良好合作关系，还要根据实际工作的需要定期或不定期组织联合执法检查的行动，有效地发挥部门之间的合力。

2.3 进一步完善食品安全监管法律法规政策

我国要建立统一、协调的食品安全保障法律体系，亟须提高食品安全保障的立法层次，及时修订相关法律法规。河南省各食品监管部门应该根据具体情况，结合现行食品安全监管法规政策的现状，要对现有的所有与食品类法律法规进行全面清理或调整、修订，及时补充目前法律没有明确规定而实践中迫切需要的一些具体制度。例如风险预警制度、危机处理制度、责任追究制度和官员推出制度等，从而加强食品安全法律体系的系统性。我国政府在制订食品安全相关法律法规的过程中，应按照全程监管的理念，尽量抓住食品供应链上的关键要素和制约环节，采用HACCP分析法逐步细化，这有这样，才能使食品安全监管人员在实际工作中有法可循。

另一方面要严刑峻法，提高食品安全违法犯罪成本。食品安全问题的解决，除了行政体系的监管，法治的健全也同样重要。当前，虽然，我国目前己经出台了《食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》等法规，但是在这样一种大部制改革背景下，国家卫生委应根据机构改革精神，重新修订《食品安全法》。在修订《食品安全法》的过程中，我国要对于食品安全问题应重拳出击、严刑峻法，提高食品安全的违法犯罪成本，给不良的商家以足够的震慑。

最后，河南省各食品安全监管部门要组建联合执法网，加强食品安全监管，各监管部门要定期不定期的沟通与协调，严格依法管理，最终形成一个工作高效、监管到位，老百姓信得过的食品安全监管网。

2.4 进一步提高食品安全监管技术

2.4.1 统一技术标准

当前，我国食品安全法律制度所确立的食品安全标准不统一。同一种食品经常出现国家标准、行业标准、地方标准、企业标准以及出口标准、内销标准等多重标准。农夫山泉的“质量门”事件其实是一场“标准门”事件，正是各级标准的不统一，企业无所适从才产生的[3][4]。

河南省食品安全监管部门在制定标准的过程中中同样存在的一些漏洞，比如:对某些食品国标地标的交叉，一些地方特色的产品没有地方标准。比如:粮食中的玉米标准20多年未变，而玉米早已细分为口粮、饲料粮、工业用粮食等。再比如:我国许多企业引入了速冻食品理念，开发了冷冻链资源。但迄今为止，政府仍未制定出速冻食品冷冻链运作标准。

河南省要保障食品安全，首先要确保食品标准的先进性、科学性和适用性，尽量让食品生产经营企业应在生产经营产品时在每个环节有标准可循、有标准可依。当然，河南省的食品企业要积极参与制订国家标准及行业标准，及时制定具有河南特色食品的标准;同时也要积极采用国际先进的标准，以此来保持食品安全标准的先进性，使河南省的食品市场在国内、国际上领域更具有竞争力。

2.4.2 完善检测检验体系

多年以来，河南省在多个食品安全管理部门的共同努力下，己经初步形成并正在完善食品安全检验检测体系，迄今为止已构成了政府监督检测、社会机构受委托检测、食品企业自检相结合的检测网络体系。但要建立健全完备的食品安全检测检验体系，提高检测水平，形成覆盖整个河南省的食品安全监测网络，河南省食品安全监管部门——河南省食品药品监督管理局——还需要做很多努力。要保障食品安全，提高监管水平，建立统一、权威的公共食品质量检测体系尤为重要。具体来说，河南省要逐步对现有检验机构及资源进行全面整合，划入省食品药品监督管理局，进而实现人员、设备、资金的统一管理;在全省范围进行统一规划，合理布局重点检测中心、区域快速检测站和市场超市快速检测室等公共检测服务体系，实现城乡检测全覆盖;完善设施建设，引进专业人才，使有限的资源发挥最大的作用，为监管和执法部门提供有力的技术支撑，为生产者、经营者和消费提供有效服务。

2.4.3 构建一站式信息发布平台

我国原有的食品安全监管体制造成严重的部门分割，各部门依照自己所掌握的信息资料、所拟定的检测标准和所依据的法律法规，进行单独的信息披露。为群众提供信息查询、检索服务的食品安全网站亦因监管部门的各自为政，实现不了信息共建共享和一站式服务。在食品安全的大部制改革背景下，非常有必要构建一站式食品安全信息发布和服务平台，主动、及时、准确地向群众发布食品安全信息。

首先，省食品药品监督管理局要建立、健全食品信息发布工作机制，将原来各监管部门(农业厅、省质量监督局、省工商管理局、原省食品药品监督管理局)的信息发布渠道整合为统一的信息发布平台。

其次，要强化信息采集手段和信息研究能力，确保发布的信息的准确、全面。

再次，信息发布要确立服务导向，以发布当前食品安全状况和风险分析、风险预测为主。河南省各级食品安全监管部门要完善信息发布平台的服务能力，提供权威发布、预测引导、群众查询和检索功能，为消费者和广大民众提供及时的、准确的食品安全信息。

2.5 加强企业自律机制建设，确保食品安全的主体责任

食品企业和食品生产经营者是食品生产经营的主体，也是保证食品安全的第一责任人。河南省食品企业和食品生产经营者要加强自律意识，努力确保自身的食品安全主体责任。

第一，河南省食品企业要以食品安全信用档案建设和食品安全诚信体系建设为重点，培育职业道德。河南省政府要完善食品企业的诚信机制建设，搭建信用平台，健全信用评价制度。

第二，河南省食品企业是以建立健全现代企业制度为重点，努力提高食品企业科学管理水平。河南省食品企业要积极进行制度创新和技术创新。河南省政府要敦促、支持食品企业投资企业建立自我监测制度建设和监测设施建设，敦促、支持食品企业在原料采购、生产加工、储运等各个环节按照相关标准实现全部产品的自主检测;鼓励有条件的企业及时申请ISO9000、ISO14000、HACCP0等质量管理体系认证，采用ISO22000食品安全管理体系;积极推动企业建立健全自身的质量管理制度、产品追溯制度及产品召回制度。

第三，河南省政府要以推动食品产业发展方式为重点，帮助食品企业和食品生产经营者更好地肩负起主体责任。具体来说，河南省对于种植业和养殖业，要推进现代农业和现代畜牧业的发展，推进规模化、标准化、生态化生产;对于个体户、小作坊、小餐馆及小食品地摊，要考虑民生期望及民生诉求，制定出符合实际的卫生要求，并监督其遵守卫生操作规程，帮助其实现规范、安全、有序经营。河南省政府对于食品中小企业要积极扶持，敦促并帮助其完善现代管理制度、提高产品质量、促进加快发展;要帮助大型食品企业树立以品牌意识，实施品牌战略，以质量促品牌，以品牌带发展，着力培育一批在国内外有影响力的知名企业和知名品牌。

3 结论

我国对食品安全研究及重视较晚，而现在又正处于食品安全机构改制及整合时期，河南省的食品安全保障体系建设工作任重而道远。河南省政府要极端重视食品安全问题，不断地进行体制创新、制度创新、机制创新及手段创新，要本着对人民群众高度负责的态度与精神，时刻牢记食品安全是关乎国计民生的大事，是立省强省的关键，严把食品安全关，让广大群众吃得上“放心食品”。只有这样，才有可能为实现中原经济区建设铺砖添瓦。

[1]封俊丽.大部制改革背景下我国食品安全监管体制探讨[J/OL].食品工业科技.http：//www.cnki.net/kcms/detail/11.1759.TS.20130606.1000.008.htm l.

[2]国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013-05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15.

[3]白剑锋，郝迎灿，吕毅品.农夫山泉仍有疑团未解主管部门不该躲猫猫[N].人民日报，2013-5-7.

[4]农夫山泉抽查合格率100%[N].人民日报，2013-5-10.