论中国红十字会灾害信息的传递机制＊

孙语圣

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230039）

1948年，数学家、信息论奠基人香农（C.E.Shannon）在题为“通讯的数学理论”的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西。”这一定义被看作是经典性定义并予以应用。现代科学则认为，信息是指事物发出的消息、指令、数据、符号等所包含的内容。人通过获得、识别自然界和社会的不同信息来区别不同事物，进而认识和改造世界。在一切通讯和控制系统中，信息是一种普遍联系的形式。

红十字精神、知识和各项事业的传播是中国红十字会信息传播工作的一部分，而灾害信息的传播或传递则是红十字会信息传播的核心。红十字会灾害信息传播的内容主要表现为临灾的灾害信息的收集传递和救助信息传递以及日常的防灾减灾知识教育。

一、红十字会灾害信息获取与应急预案启动

灾害信息的收集和传递是红十字会做好救灾工作的基础，也是红十字会救灾活动顺利开展的窗户和眼睛，信息的获取非常重要。如果信息不通、不畅或严重失真，救灾计划就无法制定，救灾工作也无从开展。

（一）灾害信息获取渠道

灾害信息是自然界和社会中诸多信息的一种，其产生、传递、接收、处理等与一般信息的传播程序、机制大体相当。

中国红十字会对灾害信息的获取主要有三个渠道，即红十字会自身的信息收集和输送系统、各级政府及相关职能部门和媒体。

中国红十字会有专门的基层信息员，他们是红十字会基层信息的主要传播者，其主要职责是做好基层红十字会的宣传工作。建立信息宣传员制度、信息员培训制度、信息沟通制度是中国红十字会已经或正在落实的传播工作之一。基层信息员扎根基层，最有机会了解灾区情况，尽管他们主要进行普通的红十字宣传活动，但灾害信息传播应是其题中应有之义；若基层信息员缺乏这项职能或该职能发挥作用微弱，就应建立相应制度，将临灾信息的报道和传递列入其中。事实上，基层信息员的这项工作制度还有待于加强和落实，特别是要明确将灾害信息的收集和传递列入其基本职责，让其由信息员变成或兼作“信息源”。

除信息员外，部分红十字会还在基层设立特约记者站，以便收集和传递灾害信息。如重庆市红十字会在每个区县都设立了特约记者，他们是红十字会的信息员，确保红十字会的相关信息能及时、准确地传递到媒体平台上；同时，重庆市红十字会还在当地新闻工作者中开展“爱心记者”评选活动，充分调动媒体记者的积极性，不断扩充宣传队伍。

2007年11月，中国红十字会总会与工业和信息化部电信研究院信息名址服务管理中心合作，开通了12114短信宣传平台。12114短信宣传平台是中国红十字会及时了解和掌握灾情的现代化快捷渠道。目前，全国31个省级红十字会和新疆生产建设兵团红十字会都开通了12114短信宣传平台。该平台在雪灾、地震等突发事件的紧急救助中，为及时有效地传播中国红十字会的信息发挥了重要作用。12114短信平台的功能还要进一步拓展，让其兼作灾害信息传递的平台和渠道，而不仅仅起宣传红十字会的作用。

中国红十字会获取灾害信息的最重要渠道是政府各相关职能部门，如气象局、地震局、水利部、海洋局、农业部等部门。因灾害的发展、变化非常迅速，因此它留给人类的时间极其短暂。同时，灾情信息是抗震救灾决策的重要依据，对它的准确性有极高要求。所以，对救灾过程中的信息流动要求做到准确、迅速。

根据民政部关于灾情的上报规定，各级民政部门要配备专职或者兼职灾情信息人员，把责任层层落实到人；建立灾情信息传递制度，迅速、准确报告灾情。中国报灾体系的最大特点是逐级上报，按照行政区域划分，从下级行政单位及同级负责部门向上级行政单位及主管部门报告，即乡镇人民政府和当地民众办公室向市县人民政府和民政局报告，市县人民政府和民政局向地市人民政府和民政局报告，再由其向省人民政府和民政厅报告，最后由民政厅向民政部报告或由省政府向国务院报告。因此，各级红十字会与所属地负责灾情收集的相关部门和人民政府的灾害信息沟通与传递还要进一步加强，应层层合作，把制度落到实处。

由于中国政府对于不同灾种有不同的灾害信息收集管理机构，如水利部、地震局、海洋局、气象局、农业部等都有自己的一套灾情收集体系，每个部门更多关注自己职责范围内的信息收集，且灾害信息收集、分析和处理方式也不同，致使救灾信息散落于各部门，信息沟通不畅、不全面，没有一个统一的平台，造成信息收集低效且不完整。因此，政府各相关部门应构建统一的灾害信息收集、处理、评估、发布平台，中国红十字会应与该中心平台建立制度化的信息沟通渠道。

公益组织没有第一部门所拥有的公权力，也缺乏第二部门的雄厚财力，要想实现自己的价值与利益追求，必须依靠有效的传播，以引起整个社会的关注和支持，为此要积极发挥媒体传递灾害信息这一重要渠道。灾害发生后，在前线的记者深入灾区了解第一手的灾害信息情况，经平面、电子等各种媒介的报道，引发政府和社会大众的关注。媒体关注度越高，民众的爱心、同情心就越高涨，社会捐助的发动就会广泛、彻底，政府也会作出相应的行动。

灾害信息通过各种途径上传后，经分析、处理、汇总和评估后，部分信息还要通过适当的渠道下达给民众，让民众有所知、有所为。流行性疫病便是这样。如2004年新年伊始，禽流感疫情肆虐亚洲，严重危胁着人们的健康。北京市红十字会面对禽流感疫情，迅速应对，筹措资金5万元，在极短的时间内编印了图文并茂的民众未知、欲知、应知的《防控禽流感手册》5万册，免费发放给首都市民，为打赢防控禽流感狙击战做出了贡献［1］。

（二）考察调查灾情

灾害信息的传递除上传、平流、下传外，还有下移上达，即上级红十字会至灾区考察调查，接触灾区第一手灾害信息，然后进行信息反馈，做出相应的救灾行动。红十字会至灾区考察调查灾情是掌握灾害信息和更好进行救灾的重要步骤，是红十字会救灾工作的有机组成部分。如2006年7月，湖南省局部地区发生特大洪灾，得知灾害信息后，中国红十字总会高度关注。7月19日至20日，红十字总会常务副会长江亦曼在湖南省红十字会会长甘霖的陪同下，带着首批捐赠的50余万元款物，来到灾区慰问受灾群众。江亦曼一行先后到受灾最严重的资兴市何家山乡山村和光田村、坪石乡和耒阳坪洲村察看灾情，询问受灾情况，并在坪石乡小学设立安置点，向579户全倒房户发放了价值30余万元的帐篷、棉被、大米等生活用品；在耒阳坪洲村，又捐赠了价值10多万元的物品。经过现场考察，江亦曼说：“这里的房屋、农田水利、交通等基础设施损失惨重，看了心里感到特别沉重”，“从今年4月份以来，总会已经通过不同途径给予了湖南190多万元款物的援助，这次看了灾情现场，感觉支援得还不够，国家红十字总会将继续关注和支持郴州的救灾工作，继续向社会各界呼吁，呼吁国际社会更广泛地关注湖南的灾情，积聚社会力量，募集更多的救灾物资和资金，帮助受灾群众早日重建家园”［2］。总会对湖南灾区的考察调查非常必要，认识到灾情比之前所了解到的更严重，款物援助也有限，遂做出更多支援的决定。

（三）启动救灾应急响应

灾害信息的详细与否是中国红十字会启动应急响应预案等级的重要依据，根据不同的灾情信息，中国红十字会分别启动不同级别的应急响应。灾害信息力求准确、具体，灾害种类、灾害性质、受灾地理位置、受灾范围、受灾人口、转移人口、经济损失等灾害信息的准确传递将决定红十字会启动应急预案的级别、救灾计划和投放救灾款物的数量及种类（见表1）。

表1 2005—2012年灾害信息与中国红十字会启动应急响应级别表

红十字系统内救灾款物的筹集和发放，一是灾区所在地红十字会的筹集（包括向社会呼吁），二是向上级红十字会申请援助，如地方红十字会向中国红十字会总会求援。申请求助的依据就是灾害信息。中国红十字会总会救灾工作报表“表（1）灾情及需求”中“灾情统计”一栏要求对灾区的灾害信息作全面的记录和统计，如发灾时间段、灾害种类、受灾区域数（地、县、乡、村）、受灾人口、因灾死亡人口、因灾失踪人口、因灾伤病人口、紧急转移安置人口、需口粮救济人口、倒房间数、损房间数、农作物/草场受灾面积、灾区年人均收入、直接经济损失等多达14项，在灾情统计的基础上才能提出具体救助需求。中国红十字会总会再根据灾区灾情信息统计作出启动应急响应级别和援助款物数量及类别［3］。

二、日常灾害应对信息传递

日常灾害信息及应对传递，一是包含在红十字信息宣传工作中，二是表现在专门性的防灾知识教育中，它主要面向社会公众，而不完全在红十字系统中。

（一）防灾知识教育

防灾减灾知识大赛是中国红十字总会会向社会公众传递灾害救助知识的经常性工作。救灾、减灾、防灾不仅是政府和社会相关组织的事情，也是作为现代社会公民应有的知识储备和基本素养之一，因为灾害的对象是全体民众，他们对灾害最有切肤之痛。2008年汶川地震的严重灾难，使政府、社会组织和公民认识到加强防灾、减灾教育至关重要，也迫在眉睫。汶川地震造成6万多人死亡、1万多人失踪、30多万人受伤，其中许多是儿童和青少年。

为了配合国务院“5·12防灾减灾日”的宣传工作，为了使广大青少年熟练掌握防灾避险知识，在灾难发生时自救互救、最大限度避免伤亡。在“5·12”地震周年到来前，中国红十字会总会于2009年2月16日向各省（自治区、直辖市）红十字会、新疆生产建设兵团红十字会、各计划单列市红十字会发出“总会关于举办纪念5·12汶川地震一周年青少年防灾避险知识竞赛的通知”，中国红十字会总会决定在全国范围内举办“红十字青少年防灾避险知识竞赛”，内容涉及地震、火灾、洪水、交通事故、抢劫盗窃、拥挤人群等方面的知识。总会要求各级红十字会要利用“汶川地震周年祭”的有利时机，联合当地各级学校，积极组织和动员青少年学生参加“红十字青少年防灾避险知识竞赛”；将该竞赛活动与创建红十字模范学校和发展红十字青少年志愿者队伍结合起来，以推动红十字模范校的创建和红十字青少年志愿者队伍的建设。

各地红十字会和当地学校积极行动起来，开展首个防灾减灾日和防灾、减灾竞赛活动。在各级红十字会的精心组织下，全国有近千所大、中、小学报名参加。本次活动共发行《中国红十字报》防灾避险知识竞赛专刊60余万份，回收试卷答题卡46.5万份，占发行总量的77.5%。经过认真、细致的阅卷，答案正确的共有22.5万份，正确率达37.5%。2009年7月15日，结果揭晓，一、二、三等奖获得者分别产生，浙江省红十字会等229家单位获最佳组织奖。此次竞赛不但让青少年在面临危险时懂得如何保护自己，同时也能帮助他人，并且为少年儿童将来成为光荣的红十字志愿者储备足够多的防灾避险知识。此次竞赛活动得到了富视医疗器械公司的大力支持，公司董事长蒋泉涛表示，对全国青少年进行防灾避险知识教育，是一项对社会负责、对家庭负责、对国家和民族未来负责的具有重大意义的行动［4］。同年，内蒙古通辽市红十字会在市蒙古族中学开展了“国际人道法及防灾减灾知识讲座”，通辽市红十字会向同学们讲解了“国际人道法”相关知识，详细阐述了红十字会从事的工作，讲述了在各种场所避震、逃生的常识及急救自救知识，使同学们了解到红十字会在救灾救助领域发挥的重要作用。北京市顺义区红十字会与区教委共同为该区中小学教师开展应对灾难和突发事件的自救互救培训工作，并首次将该培训纳入市中小学教师“十一五”继续教育必修课内容。规定凡参加继续教育的教师，在2010年底前，必须完成300课时的学习任务，获得相应学分；取得“急救证书”的教师，可记入“十一五”继续教育2学分［5］。

2010年5月，民政部、教育部、共青团中央、中国红十字总会联合发出通知，决定从5月12日至9月中旬，面向全国举办2010年“中国人保——全国防灾减灾知识大赛”。5月11日，大赛组织单位民政部、教育部、共青团中央、中国红十字会总会、中国人民保险集团股份有限公司、联合国开发计划署驻华代表处、中国社会新闻出版总社相关领导共同启动知识大赛。本次大赛紧紧围绕“防灾减灾日”主题——“减灾从社区做起”，从5月至10月，以书面竞赛和组队竞赛两种形式同时进行，决赛实况于同年10月13日“国际减灾日”期间在中央电视台结集播出，进一步推动全社会防灾减灾意识的不断增强，为建设更加美好、更加安全的和谐社会贡献一份力量［6］。

作为人道主义的社会救助团体，开展自救互救等初级卫生救护培训是中国红十字会的基本职责之一。在各级各类学校对青少年进行自救互救知识教育，是中国红十字青少年工作的重要内容。2011年3月28日，中国红十字会总会与教育部、公安部、铁道部、国家质检总局、国家安监总局、国家林业局、国务院应急办、共青团中央、全国少工委、国务院妇儿工委、中国地震局、中国气象局、北京市人民政府在中国消防博物馆共同举办了以“强化安全意识，提高避险能力”为主题的第16个全国中小学生安全教育日活动。这是中国红十字会总会首次参与主办全国中小学生安全教育日活动。北京市全体中小学生向全国中小学生发出倡议：认真学习各种安全常识，提高自救自护能力；面对危险时选择正确的逃生避险方法。出席活动的领导还与中小学生代表一起在中国消防博物馆参观、体验了火灾、地震等紧急情况下如何逃生避险。

至2012年，中国红十字会总会继续于“5·8”博爱周活动期间在全国范围内开展防灾减灾知识竞赛，并委托总会报刊社负责竞赛活动的具体组织工作。活动由各地红十字会组织、社区、企业事业单位和学校参加，旨在增强全社会防灾减灾意识，普及推广全民防灾减灾知识，提高综合减灾能力，最大限度地减轻自然灾害的损失。

（二）“防灾减灾日”的教育活动

因汶川地震的惨痛经历和教训，经国务院批准，自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”。为此，国家减灾委会同有关部门对组织开展首个国家“防灾减灾日”进行研究部署。要求各地、各部门紧密结合当地防灾减灾实际情况，针对不同宣传教育对象，采取灵活多样的形式，在该年4月底至5月中旬，开展全国防灾减灾宣传教育活动，向公众普及灾害常识、防灾减灾知识和避灾自救互救技能，全面提高全社会风险防范意识、知识水平和避险自救能力。

2009年5月8日第62个世界红十字日和“5·12”汶川地震一周年来临之际，中国红十字会在北京举办以“凝聚人道力量，重建美好家园”为主题的“2009红十字博爱周”系列活动新闻通报会，向社会通报了中国红十字会参与汶川地震抗震救灾工作的整体情况，启动纪念汶川地震一周年全国红十字青少年防灾避险知识竞赛活动，在地坛公园举办“凝聚人道的力量——红十字应急救护宣传活动”等。5月7日至9日在中央电视台10频道播出中国红十字会抗震救灾纪录片《人道力量》，全国各省级红十字会开通12114短信宣传平台、搜狐网开通中国红十字会专栏，重庆卫视播出由中国红十字基金会等多家单位联合主办的《大爱·民族记忆》——纪念汶川地震一周年大型公益节目等。全国32个省级红十字会举办了近百项内容丰富、形式多样的专项活动。

在防灾减灾日，辽宁省大连市红十字会在中山区青泥洼桥小学举行逃生避险演习。演习包括“学生疏散演习”和“情景模拟自救互救演示”两个部分，主要普及常见应急避险、紧急救护知识。演习后，市红十字会还为全校师生举行专场“地震应急避险知识讲座”。阜新市红十字会等单位举办市大中院校防灾减灾知识竞赛。辽宁工程技术大学红十字会、卫生学校红十字会等院校队伍在比赛中胜出。市地震局、消防局工作人员还为现场学生讲解校园防火和避震逃生知识。

内蒙古通辽市红十字会正式组建应急救援队，包括心理救援分队、医疗救助分队、后勤保障分队。12日下午，应急救援队进行救援演练。同时，在首个防灾减灾日里，通辽七中、开鲁县、后旗四中开展避震逃生演习，提高学生抗击突发事件的应变能力及防震意识。

江苏省扬州市红十字会参加全市“防灾减灾日”宣传活动启动仪式，现场展示宣传牌，演示卫生救护技能、发放避险逃生知识宣传资料，并参加市政府组织的防灾减灾科普宣传及防灾减灾救护演练活动。

吉林省长岭县红十字会举办大型街头防灾减灾宣传活动，向市民宣传防灾减灾基本知识和自救互救技能。活动同时向市民散发防灾减灾普及读物两千多册［7］。

宁夏红十字会组织红十字会工作人员和志愿者参加由宁夏防震减灾委组织的“防震减灾宣传日”活动和地震应急实战演练活动。在活动现场，宁夏红十字会展出了各类宣传资料和甲型H1N1疾病预防控制宣传材料，积极普及灾害常识、防灾减灾知识和避灾自救互救技能。

新疆生产建设兵团红十字会在开展“2009红十字博爱周”主题纪念活动的同时，在兵团各大中专院校和各师（市）中、小学开展以“珍爱生命、共享平安”为主题的红十字青少年防灾避险知识宣传周活动，活动涉及发放宣传资料、组织自救互救知识学习和紧急逃生演练等项目。此外，还积极参加全国红十字青少年防灾避险知识竞赛答题以及现场募捐等内容。

贵阳市红十字会开展防灾减灾宣传，为新组建的贵阳市红十字医院、市红十字会康复医院紧急救援队进行授旗仪式，组织志愿者队伍开展灾害发生时的避险自救演练比赛。

四川省资阳市红十字会开展宣传、义诊咨询等活动，发放红十字基础知识及防灾减灾知识宣传资料2.7万份，开展防灾避险知识竞赛和募捐救助等活动。

辽宁省红十字会举行“携手人道·防灾避险·生命安康”应急避险宣传活动。活动仪式上，省红十字会向沈阳站、沈阳北站、辽宁电视台等人群密集的公共场所捐赠了一批柜式急救箱，由经过培训的红十字急救员管理。辽宁省红十字应急救援队的队员们还在现场进行了应急避险救护表演［8］。

2007年5月至12月，清华大学NGO研究所对《中国红十字事业2005—2009年发展规划》进行了中期评估。在全国范围内进行的“公众对红十字会主要活动知晓比例”抽样调查显示，社会公众了解红十字会开展的具体项目更多一些，“红十字会项目传播绩效超过了组织形象传播绩效”。这说明，“5·8”博爱周等项目的宣传活动是成功的，相信经过各级红十字会的努力，“5·12防灾减灾日”将会更加深入人心。

救灾是中国红十字会诸多工作中的首要职责，红十字会作为灾害信息获取和传播的主体，拥有多个相对固定的灾害信息获取渠道，并根据灾情的类别和大小，启动了相应的应急预案和响应级别；在日常生活中，红十字会以红十字日等为契机，用多种形式向民众传递应对灾害知识等信息，并做到经常化。所有这些一起构成了红十字会完整的灾害信息传递机制。当然，红十字会的灾害传递机制还需进一步健全，尤其要与水利、气象、海洋、农业、民政等相关部门的信息渠道实现“无缝对接”，更好地发展和优化自己的信息管道。

［1］ 京红.五万份宣传手册发放群众手中［N］.中国红十字报，2004－02－20（1）.

［2］ 陈阳.国家及省红十字总会来郴指导帮助救灾［N］.郴州日报，2006－07－20（1）.

［3］ 王国庆，詹伟.应急响应中的救援物资需求研究［J］.电子科技大学学报：社会科学版，2012（5）：44－47.

［4］ 张立光.全国红十字青少年防灾避险知识竞赛结果揭晓［N］.中国红十字报，2009－07－17（1）.

［5］ 陈爽.顺义：将自救互救纳入继教必修课［N］.中国红十字报，2009－07－10（2）.

［6］ 贺晔.“全国防灾减灾知识大赛”在京启动［N］.中国红十字报，2010－05－14（1）.

［7］ 佚名.各地开展“5·8”“5·12”纪念活动［N］.中国红十字报，2009－05－15（2）.

［8］ 佚名.用行动纪念一个伟大而有意义的日子［N］.中国红十字报，2009－05－12（2）.