城镇职工基本养老保险扩大覆盖面的难点探究——基于灵活就业者缴费能力生命表的分析

叶 宁

（中南财经政法大学 武汉学院工商管理系，湖北 武汉430079）

我国城镇劳动者的就业方式既包括正规就业也包括灵活就业，要真正解决好劳动者“老有所养”的问题，当务之急是切实将已成为我国劳动者主体的灵活就业者纳入针对劳动者设立的城镇职工基本养老保险制度的覆盖之中。

一、城镇职工基本养老保险制度向灵活就业者扩面刻不容缓

我国劳动者就业方式已伴随着市场化、信息化、城镇化及产业结构调整的加速，发生了重大变化——灵活就业已成为主要的就业模式。灵活就业是不同于传统工厂制的，时间、地点等均不固定的就业方式［1］。灵活就业也称为非正规就业，按这种方式就业的、为适应中国城镇非正规部门和正规部门的用工需求，未签订一年以上劳动合同关系而从事间歇性劳务供给的劳动者称为灵活就业者［2］。我国的灵活就业者主要包括20世纪80年代乡村工业化产生的乡镇企业中的就业者、20世纪80年代后期开始大规模入城就业的农民工、20世纪90年代中期以后国有和集体职工的大规模下岗后在非正规经济中重新工作的就业者、20世纪90年代开始兴起的私营企业和个体户中的就业者以及各类院校毕业后在非正规部门就业的劳动者五大部分［3］。

1978年我国灵活就业者占城镇就业人员的比例仅为0．16%，1995年逐渐增加到21．7%，1997年这一比例已达50%，2008年该比例增长到61．9%，根据历年中国统计年鉴、劳动和社会保障事业发展统计公报计算，在1995～2008年期间，灵活就业人数占城镇总就业人数的比例平均每年提高3．1个百分点，呈现出阶梯状上升趋势。至2010年末灵活就业人数占城镇总就业人数的比例更高达63．2%，当年城镇新增就业90%以上是民营经济实现的［4］。在整个“十一五”（2006～2010年）期间，中国城镇新增就业超过5 600万～5 700万人，正规就业新增1 000万人左右，而非正规经济新增就业约占城镇新增就业的80%以上。按照这样的趋势下去，到2020年，中国城镇非正规经济就业比重将超过90%以上［5］。规模如此庞大、已成为我国劳动者主体的灵活就业者，对国家经济的发展做出了不可或缺的重要贡献，理应纳入为劳动者设立的城镇职工基本养老保险，享受公平的社会基本保障权利。

但迄今为止，我国灵活就业者整体参保率一直在低位徘徊，参保人数只有全部人员的两成左右。低参保率既不利于解决养老保险基金入不敷出的矛盾，也不利于保证灵活就业劳动者的合法权益的实现［6］。至2012年末，我国60岁以上的老龄人口已达1．939 0亿，20世纪80年代的灵活就业者已经进入或即将进入养老年龄，大量低收入的灵活就业者游离在城镇职工基本养老保险制度之外，无法解决养老的后顾之忧，对国家经济的繁荣与发展、社会的和谐及安定将会产生严重影响和冲击。因此，有效推进城镇职工基本养老保险制度扩大对灵活就业者的覆盖面，是现阶段紧迫任务。

二、城镇职工基本养老保险向灵活就业者扩面的状况

从2001年起，国务院在辽宁以及吉林、黑龙江和湖北等省的部分地区进行了完善城镇社会保障体系的试点。明确企业缴费比例为企业工资总额的20%，个人缴费比例为本人缴费工资的8%，个人账户按8%做实。要求自营职业者、个体户参加社会养老保险。同年，劳动和社会保障部为促进灵活就业者参保，下发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》明确了有关政策：城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参保后，按照省级政府规定的缴费基数和比例办理；达到法定退休年龄时，累计缴纳社会养老保险费15年的，可按规定领取社会养老保险金。累计缴费不满15年的，允许退出，其个人账户储存额一次性支付给本人，同时终止保险关系。《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》规定，下岗失业人员自谋职业以及采取各种方式从事灵活就业的，可按照个体工商户的参保办法参加社会养老保险。2003年劳动和社会保障部在《关于非全日制用工若干问题的意见》中，规定了非全日制工作人员参加养老保险的个人账户、退休条件和待遇计发等方面的内容。各省、市按照国家有关政策精神，出台了本地的参保规定。其要点包括：一是对灵活就业者参保实行低费率优惠。各地出台的参保规定均对灵活就业人员实行较低的参保费率，从16%～21%不等，但20%的费率居多；二是实行低基数优惠且缴费基数可以由灵活就业者选择。缴费基数选择范围是当地社平工资的40%～300%，由于灵活就业人员参保时选择缴费基数普遍就低不就高，绝大多数地区实际实行的是当地社会平均工资60%的基数下限标准。2005年起，国家在试点基础上，确定将城镇职工基本养老保险覆盖城镇全部劳动者，即向整个灵活就业群体扩大社会基本养老保险覆盖面［7］。这标志着我国政府开始全面安排灵活就业者参加城镇职工基本养老保险。

然而，城镇职工基本养老保险向灵活就业者扩大覆盖面的工作一直举步维艰，无论是参保灵活就业者总量规模，还是参保灵活就业者占灵活就业者总数的比例均处在较低的水平。2005年全国人口1%抽样调查的数据显示，275 891名灵活就业者中只有54 765人参加社会养老保险，参保灵活就业人员占灵活就业者总数的比例也仅有19．85%；2009年国家统计局农村司的一份报告显示，当年外出到东部、中部、西部的农民工参加养老保险的比例分别为8．8%、5．2%、4．2%［8］，笔者根据相关数据作分析计算的结果是，2009年我国城镇灵活就业人员约为20 998．9万人，参加城镇基本养老保险的人数约为4 545万人，参保率约为21．64%；2010年，城镇灵活就业人员约为21 922．4万人，参加城镇基本养老保险的人数约为5 107万人，参保率约为23．3%，与郑秉文先生测算的2010年以个人身份参保人员比例22．38%仅相差1个百分点［9］。2005～2010年的5年间，向灵活就业者扩大的城镇基本养老保险覆盖面只有3．45%。20%上下的参保率意味着约80%左右的灵活就业者尚未被城镇职工基本养老保险制度覆盖。上述数据表明，城镇职工基本养老保险向灵活就业者扩大覆盖面进展困难，收效甚微，灵活就业者整体参保率很低，形势较为严峻。

三、城镇职工基本养老保险向灵活就业者扩面难的根本原因

灵活就业者的收入水平从根本上决定着他们的缴费参保能力，制约着他们的参保意愿及行为选择。厘清城镇职工基本养老保险难以向灵活就业者扩大覆盖面的根本原因，必须对灵活就业者参保缴费的实际能力进行客观地探究。对灵活就业者参加城镇职工基本养老保险，各地都有参保基本条件的下限规定，大多都将参保的缴费基数下限定为上年度当地职工月平均工资的60%左右。亦即灵活就业者的月收入达到或超过上年度当地职工月平均工资的60%时，才有能力缴费参保。笔者认为，灵活就业者从达到参保缴费下限标准参加养老保险开始到退出养老保险为止的状态转变，是一种“生存—退出”的状态转变，因而，借用能有效分析人口状态的生命表技术，依据2005年全国人口1%抽样调查中的分年龄灵活就业者人数、灵活就业者收入等相关数据，引入“灵活就业者的缴费能力生命”对灵活就业者是否具备参保缴费的实际能力进行定量分析。

生命表，是根据某人群的年龄别死亡率计算得出的用于表示一批人未来的生存情况的统计表。“灵活就业者的缴费能力生命”是指灵活就业者一生中具有的缴纳社会养老保险费的收入能力的年数，具体是指灵活就业人员的收入达到现阶段全国大多数地区实行的上年度职工月平均工资（社平工资）的60%这一缴费基数下限标准的年数。“达标比”是收入水平达到参加社会养老保险缴费基数下限标准的人数占灵活就业者总数的比例。“灵活就业者的缴费能力生命表”是反映灵活就业者的缴费能力寿命分布特征的数据统计表，表示同批出生的灵活就业者在失去缴纳社会养老保险费的收入能力以前有人死亡的情况下，平均每人能缴纳社会养老保险缴费的年数。具体是假定受2005年1%人口抽样调查期间年龄别收入达标比影响的假想人群时期寿命表（假定灵活就业人员的死亡状况与2005年1%抽样调查中的合计人口死亡率相同、达标比保持稳定）。

考虑到2005年全国人口1%抽样调查的数据时点为2004年11月1日至2005年10月31日，为计算的简便，设此期间内的灵活就业者以2004年度全国城镇单位社平月工资的60%作为缴费基数，不考虑各地区的工资差异。我国2004年全国城镇单位社平工资为16 024元，即社平月工资为1 335．33元。设定灵活就业者收入水平达到2004年社平月工资60%（801．2元）时，能够支付养老保险缴费，保持在参加社会养老保险的状态内；否则，会因收入不足以支付养老保险缴费而退出参保。

各指标符号及相应涵义为：lx：全部人口x岁时尚存人数；lwx：具有缴费能力的灵活就业人员x岁时尚存人数；Twx：具有缴费能力的灵活就业人员x岁时的未来生存人年数；ewx：具有缴费能力的灵活就业人口x岁时的平均预期缴费能力年数；Lx：全部人口在x岁的生存人年数；ex：全部人口平均预期寿命总年数。lx、Lx、ex按中国2005年人口完全生命表的相关数据填列。

计算时，达标比的数据使用国家统计局的2005年1%人口抽样调查抽样数据带，抽样方法为国家统计局设定，数据来源可信。由于抽样误差造成分年龄的达标比数值呈不平滑锯齿状波动，故采用数据平滑法按五岁一组对数据修匀，使数据更有规律，消除偶然波动因素。

具有缴费能力的灵活就业者x岁时尚存人数等于全部人口x岁时尚存人数乘以分年龄的达标比，即lwx＝lx＊年龄别达标比。

假设灵活就业者也依照中国现行60岁退休的政策退休，不再缴费，则60岁的具有缴费能力的灵活就业者的尚存人数为0，相应的60岁具有缴费能力的灵活就业者的未来生存人年数为0．59岁时，其未来生存人年数等于59岁的具有缴费能力的灵活就业者尚存人数与60岁的具有缴费能力的灵活就业者的未来生存人年数之和，即Twx＝lwx＋Twx＋1。

根据相关法律法规及计算方法，对我国18～60岁的灵活就业者缴费能力生命表测算如表1：

表1的计算结果表明：第一，灵活就业者收入“达标比”低。分年龄的灵活就业者收入达到社会平均工资60%的比例，最低值为18岁时的3．80%，最高值是42岁时的17．91%，总体上达到或超过“达标比”的灵活就业者所占比例平均仅为15．51%。中国灵活就业者有参加社会基本养老保险的迫切要求，他们中的绝大多数参保的主观意愿非常强烈，期待通过参加社会养老保险，分享经济发展成果，为自己老年期基本生活需要提供经济补助与收入保障。现阶段灵活就业者的参保率低，只是由于收入水平和现行城镇职工基本养老保险制度设置的参数不匹配。第二，灵活就业者的缴费能力生命长于现行制度规定的缴费年限。灵活就业者按照25岁参保时具有的存在于社会养老保险体系中，而不因死亡和收入不足以支付养老保险缴费而退保的能力的年数，是平均每人32．49年，这一数据虽比仅考虑人口死亡率的25岁平均预期寿命53．47年少20．98年，但却比现行制度规定的15年缴费年限要长17．49年。这是由灵活就业者的就业灵活性、无硬性的明确退休年龄规定等特点所致。表明将现行的养老保险缴费期从15年进行适度延长，是完全可能且可行的。

表1 灵活就业者缴费能力生命表

四、结论与建议

灵活就业者缴费能力生命的分析显示，灵活就业者平均收入的达标比仅有15．51%，即便按上年度职工月平均工资的60%这一缴费基数下限标准，仍有占比84．49%的为数众多的灵活就业者，因未能达到养老保险缴费基数下限标准不具备缴费能力而无法参保，这是对当年灵活就业者的参保率只有19．85%的客观反映。因此，参保缴费基数门槛过高，正是城镇职工基本养老保险制度对灵活就业者的覆盖面难以扩大的最根本原因。

现阶段，绝大多数灵活就业者的收入达不到养老保险缴费基数下限标准无力缴费参保的状况并未根本转变。2010年我国城镇非私营单位在岗职工人均年工资为37 147元，同期全国城镇私营单位就业者人均年工资只有20 759元，仅为城镇非私营单位职工人均年工资的55．88%；2011年我国城镇非私营单位在岗职工人均年工资为42 452元，城镇私营单位就业者人均年工资是24 556元，仍只有非私营单位职工人均年工资的57．84%。多数灵活就业者的工资收入在当地最低工资标准上下，2012年内25个省市上调了最低工资标准，月最低工资标准最高的深圳市为1 500元（最低的江西省仅为870元），最高的月最低工资标准仅为当年城镇非私单位就业人员月平均工资3 897．42元的38．49%，这些数据显示，我国灵活就业者收入水平较低，总体平均仍未达到社会在岗职工平均工资的60%，加之他们的收入两极分化严重，大部分灵活就业者收入未达缴费基数的下限标准，仍无缴费参保能力。

这些年的扩面实践已经表明，靠灵活就业者收入的提高解决他们的参保问题很难奏效，解决城镇职工基本养老保险制度对灵活就业者扩大覆盖面的问题，必须“对症下药”。针对灵活就业者低收入、只能低门槛地进入养老保险的现实，建议采取下列措施：

第一，适当降低参保缴费基数。建议对个人身份参保的灵活就业者实行低基数模式。将缴费基数下限从现行的上年度社平工资的60%～100%降至50%，以适应灵活就业者的现实低缴费能力。低基数模式有利于灵活就业者低门槛进入社会养老保险，保障此类劳动者的权益；有利于有效推进城镇职工基本养老保险向大多数灵活就业者“扩大覆盖面”；有利于缩小养老金缺口。扩大覆盖面能增加即期缴费并能在一定程度上解决规模庞大的低收入劳动者养老问题，缓解养老金压力。

第二，适当延长参保缴费年限。建议将参保灵活就业者的缴费期限从现行的15年逐步延长至25年。世界上大多数国家的养老金缴费期限都在30年以上，且提高退休年龄和延长养老金的缴费期限已成为全球养老保险制度改革的必然趋势。延长缴费年限既是社会养老保险建立资金长期平衡机制的需要，也是低缴费能力的灵活就业者养老的自身需要。由于他们的缴费基数低，更需要较长的年限才能积累起基本的养老保险金额。表1中，25岁的灵活就业者实际平均预期参保缴费能力寿命为27．95年，表明将他们参保缴费年限逐步延长至25年既是必需的也是可行的。

另外，还需采取对有单位依托的灵活就业者强制落实单位、个人共同缴费参保；加大政府对参保缴费财政补贴政策的力度，继续执行政府对原国有、集体下岗人员参保缴费财政补贴30%的政策，对参保缴费确有暂时困难的灵活就业者，参考相关补贴标准给予必要的财政补贴等多项措施配合，通过各方共同的努力，切实有效地推进城镇职工基本养老保险向大多数灵活就业者“扩大覆盖面”，解决好我国灵活就业者的社会基本养老保险问题。

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［7］国务院．国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（2005国发38号）［EB／OL］．（2010－03－19）［2013－05－22］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2005－12／14／content＿127311．htm．

［8］国家统计局农村司．2009年农民工监测报告［EB／OL］．（2010－03－19）［2013－05－19］．http：／／www．stats．gov．cn／tifx／fxbq／20100319＿402628281．htm．

［9］郑秉文，孙永勇．对中国城镇基本养老保险现状的反思［J］．上海大学学报，2012，（3）：1—16．