优化我国城镇化空间布局的战略重点与创新思路*

文/樊杰 刘毅 陈田 张文忠 金凤君 徐勇

中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室

中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100101

我国城镇化水平到2012年将达到52%左右，仅仅30年时间从低水平城镇化阶段迈入中等城镇化发展阶段，在取得辉煌成就的同时，也步入了城镇化转型的关键时期。如果说过去30个百分点的城镇化增长水平，更多地是延续了国内外城镇化一般模式而实现的，大城市得到充分发育，城市群成为主体形态，全国层面集聚同省域层面集聚共同作用构成了全国城镇化的基本格局。当我国城镇化率超过50%之后，已有模式的延续将面临一系列的问题：大城市继续扩张同城市综合承载力瓶颈制约的矛盾显著加剧，城市群发育进程中解决城市间有机联系的制度障碍难以逾越，影响城市群主体形态之外的其他类型区域推进城镇化的因素及其相关的政策需求复杂多样，因此，党的“十八大”把推进城镇化作为我国加快转变发展方式主攻方向之一，也对城镇化自身的转型提出了客观要求。按照以人为本、因地制宜的原则，探索我国健康城镇化的区域类型与发展模式，优化全国城镇化空间布局，对新时期科学指导城镇化发展意义重大,是实现健康城镇化的关键所在。我国城镇化空间布局，应能有效提升不同地区内需水平、显著改善不同地区民生质量，有助于实现以人为本的城镇化；我国城镇化空间布局，应该能有力支撑各地生态文明建设、与不同地区资源环境承载力相协调，有助于实现可持续的城镇化；我国城镇化空间布局，应能有机地同各地工业化和农业现代化协同发展、推动各地城乡发展一体化，有助于实现全面协调的城镇化；我国城镇化空间布局，应能不断优化各地区宜居宜业环境与国土品质、加快构建现代产业发展新体系，有助于实现富有竞争力的城镇化。

1 完善城镇化战略格局

采用“点轴”系统构建宏观尺度的国土空间格局，是世界许多国家和地区引导空间结构优化与人口经济合理布局的主要规划方式。其中，“点”多指城市，“点群”则是城市区域。国家“十二五”规划中明确提出了“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，特别突出了城镇群是我国推进城镇化的主体地位。在此基础上，应注重增加东部沿海发达地区带动中西部地区的“横轴”，进一步完善我国国土空间开发格局；应进一步明确20多个城镇群（城市化地区）之外的其他地区推进城镇化的战略途径，进一步扩大我国城镇化战略内涵与城镇化模式的区域覆盖面；应积极探索我国适宜区域推进半城镇化的新思路，不断增强城镇化对社会经济发展的影响力和带动力。

1.1 完善城镇化的主体骨架

国家“十二五”规划提出，构建以陆桥通道（陇海-兰新）、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈-京广、包昆通道为三条纵轴的城镇化战略格局，这是完全符合我国国土开发格局基本特征和区域发展基本规律的。经过30多年的发展，我国形成了人口城镇分布“东密西疏”、经济发展水平“东高西低”的总体格局。从发展战略出发，打造垂直于东部海岸线、贯通沿海与内陆联系的发展轴带意义更为特殊、也相对更加重要。而受自然地理条件的限制、受经济发展过程的制约，我国目前南北纵向联系较东西横向联系更为通畅便利。在现有的“两横三纵”城镇化战略格局的基础上，建议增加横向——贯通沿海和内地联系的通道，完善我国国土空间开发的基本骨架。其作用在于：一是有利于进一步增强沿海地带的集聚能力。我国沿海3大城镇群集聚了全国经济总量的40%左右，人口集聚比重还不到20%，全国人口，特别是城镇人口从内陆向沿海地区持续集聚依然是未来相当长时期内我国国土空间结构演变的主导趋势。这不仅是沿海地区产业经济发展比较优势所致，也是实现人口与经济分布相均衡、人口与经济同向集聚实现缩小区域发展差距的重要途径。二是有利于进一步扩大沿海城镇集聚区域的范围。我国发育程度最高的3大城镇群均分布在沿海地区，特别是长三角和珠三角城镇群的核心区域，已形成了全域城镇化的基本形态。3大城镇群沿海岸带的扩展过程往往受到较多的重视，这对提升东部沿海地带的整体实力意义显著。同时，还应高度重视其向内陆近邻的城镇群扩张，长三角区域向皖江城镇带的延伸，京津冀与冀中南、晋中及呼包鄂城镇群的合作，以及珠三角沿西江上溯对广西沿江城镇带的带动，都具有重要的战略意义。三是有利于增强东部沿海发达地区对我国中西部地区的辐射带动作用，这符合小平同志“两个大局”战略构想的空间部署。因此，建议以沿海3大城镇群为核心、通过向内陆主要方向的辐射通道建设、增加我国沿海与内陆的轴线数量和联系强度，为增强沿海城镇化龙头地位、带动沿轴线向内陆纵深的城镇群建设与城镇化推进。可进一步论证，长三角地区与西南内陆的沪昆通道以及与西部地区的西安-南京通道的轴线建设，珠三角地区带动西南内陆的西江走廊的轴线建设，以及京津冀地区贯穿中西地带的天津-太原-银川通道的建设，等等（图1）。

图1 我国城镇化格局与国土空间开发主轴示意图

1.2 完善城镇化的发展模式

中国特色的城镇化道路未来一定是由多种具有区域特色的健康城镇化模式共同构成的。在继续强化城镇群建设作为我国城镇化格局主体形态的同时，要进一步丰富城镇群发展的合理内涵，要进一步创新我国其他类型区域的城镇化发展模式。“十二五”规划确定的21个城镇群（城市化地区），集聚了4亿多城镇人口，占全国城镇人口总量的60%以上。未来，这些城镇群依然是集聚我国城镇人口的主要空间载体，70%以上的全国城镇人口将分布在我国城镇群地区。就我国城镇群发展而言，其一，应将环渤海、长三角和珠三角打造成为具有全球影响力的大都市连绵区（带）。突出科技创新的驱动作用，突出战略性新兴产业的支柱作用；在大都市连绵区（带）中心城市资源和产业存量优化的同时，扩大连绵带近邻的海岸带新城建设的增量规模以及对内陆近邻区域辐射带动的增量水平；改善集聚形态的城镇化质量和城市建设品质，创新分散型的全域城镇化模式。其二，以城镇群为主体形态，在继续增强东部平原集聚的同时，通过打造中西部城镇群，实现城镇化格局全面展开与区域间的协调发展。就我国非城镇群地区而言，虽然未来承载的城镇化人口数量不多，但由于这些区域在生态安全保障、农副产品提供、脱贫致富以及民族和谐与国防安全建设等方面具有特殊地位，其城镇化作用与道路选择也不容忽视。其中，传统农业地区和山地丘陵地区要将异地城镇化和就地城镇化相结合，在人口总规模减少的同时提高城镇化水平，以打造本土经济品牌工程和当地资源优势转换为核心，构成城镇化工业化和农业现代化协同发展、经济社会生态效益相统一的现代化建设新面貌。沿边地区的城镇建设，应以树立国门形象为导向，结合口岸经济建设，提高边民生活水平，构筑边境安全和边疆稳定的社会经济发展高地。

1.3 完善城镇化的空间形态

城镇化是一个过程，一些地区由于自然条件的限制和生产方式的制约，在城镇化过程中有可能难以最终演进为城镇化地区，但城镇化过程依然是推动这些区域现代化进程的主要动力。在我国未来30%左右的非城镇人口中，有一半人口将居住在这类地区，如城郊边缘地带和近邻大都市的周边乡村区域、具有良好的旅游休闲资源的非城镇化地区、分散的能源和矿产资源开发地区、农副产品加工为支撑的乡村工业发达地区以及通过经营方式转型而形成的林业工人工作和生活区域，等等。这类地区可以称为“半城镇化”地区，除避免大规模人口不合理集聚形成城镇之外，应通过半城镇化、非农产业化和农业现代化的一体化发展，促进其就业的主体形态、收入来源构成、公共服务与基础设施条件、生活方式与社区文化等，与城镇化人口和城镇化地区接近，把半城镇化打造成为我国城镇化空间形态的一种补充形式，有助于缩小城乡差距，使全社会更多地从城镇化过程中直接受益。

2 创新具有区域特色的城镇化模式

我国地域辽阔，人口众多，各地区自然禀赋差异很大，区域社会经济发展类型多样。当我国城镇化率达到50%以上时，除继续沿用以往快速城镇化的发展模式、遵循国际通用的经典城镇化途径外，创新城镇化战略内涵和城镇化道路，符合提高我国经济发展活力和竞争力水平的要求，符合实现我国小康社会建设目标和现代化建设目标的要求。为此，应着力构建和实施各具特色的区域城镇化模式，优化我国城镇化空间布局基本形态。各具特色的区域城镇化应遵循下列原则：依托区域资源环境承载能力，实现人口城镇与资源环境相均衡；依托经济布局的基本规律，实现城镇化同工业化农业现代化的协同发展；依托公共资源在国土空间的合理配置，实现城镇化过程中经济社会生态效益相统一；依托区域文化传承和区域创新体系构建，实现城镇化质量和国土品质永续提升（图2）。

图2 我国主要城镇化类型区分布图

2.1 培育东部大都市连绵区（带）

包括环渤海大都市连绵带、长江三角洲大都市连绵区、珠江三角洲大都市连绵区。大都市连绵区（带）国土空间覆盖面积在8万平方公里左右，有10个左右的特大城市分布其中，可集聚城镇人口达1亿人。美国在2050年发展战略中，也选择了都市连绵区作为打造具有全球竞争力的区域；欧盟空间战略也在探索，试图突破国家行政界限、建设具有全球影响力的都市连绵区。大都市连绵区已成为应对经济全球化、引领国家和地区增强核心竞争能力的共同抉择。我国东部大都市连绵区（带），一是要加快中心城市向世界城市迈进的步伐，引领大都市连绵区率先实现科技创新驱动发展的转型；通过现代服务业和先进制造业发展，加快大都市连绵区产业升级和功能提升。二是要调整空间结构，严格控制特大城市生产空间的扩大，着力重塑大都市连绵区的生态环境，促进人居环境和投资环境的同步优化，促进城镇化水平和城市建设品质的同步提升。三是要转变大都市连绵区内部居民点散布地区的城镇化路径，这些“村村象城镇、镇镇象农村”的区域，农民就地城镇化动力不足，集中城镇化圈地占房的成本过高，解决城中村所产生的社会问题难度很大。因此，在城市基础设施和公共服务设施覆盖范围内，与开敞绿色空间相复合的、由低密度居民点构成的城镇化区域，与紧凑集约的城市集中连片的建成区并存，共同构成全域城镇化的发展格局。四是要增强都市连绵区的辐射带动作用。从长远来看，未来我国环渤海大都市连绵带与日本、朝鲜半岛构成的集聚区域，我国长三角大都市连绵区及通过长江贯穿的长江中游城镇群和成渝城镇群构成的经济核心区，以及珠三角大都市连绵区与港台及东南亚经济核心地带构成的集聚区域，将可能共同形成与欧盟、北美三足鼎立的全球经济集聚区。

2.2 打造海岸新城镇带

我国大陆海岸线绵延1.8万公里，在城镇化进程中，东部沿海省份在10公里海岸带范围建成的城市数量相对有限，除海港城市外，包括天津、上海、广州等城市，都是近海而离岸发展起来的。海岸带开发利用在国际贸易不断增强、特别是全球化利用两种资源和两个市场过程中，具有突出的区位优势。加之海域环境容量大，位于河流末端对其他地域环境影响小；自然淤积造地和合理填海造地，缓解了我国严格保护耕地条件下解决建设用地的矛盾；海港建设技术突破及绿色水运方式复兴，特别是海洋经济和蓝色国土开发对未来社会经济持续发展的巨大作用，我国城镇化有必要再进一步向海集聚，在有条件的海岸带地区兴建或扩建一批城镇，构建临海城镇带。为此，一要在海岸带前瞻性地选择新城镇的位置，特别是尽早谋划百万人口新城的选址，并对预留建设范围进行红线管制，避免盲目开发建设降低了海岸带新城镇带布局的应有价值。二要紧紧依托蓝色国土开发和海洋经济发展，建设海洋生物及海洋新能源新材料等战略新兴产业基地，推动人口和经济同步向海岸带集聚。三要避免重工业园区建设、轻城镇化同步发展，重港口基础设施建设、轻公共服务体系建设，重对外开放合作、轻对内辐射带动等失误的发生，搞好港口-园区-城镇一体化规划和发展，搞好海岸生态环境保护及海陆统筹，搞好海岸带不同利用功能的协调，搞好海岸带开发与腹地建设的协同发展。把海岸新城镇带建设，作为增强我国东部沿海地区进一步集聚人口和经济的重要抓手，打造具有现代化水准、符合科学发展观要求的城镇带。

2.3 壮大内陆城镇群

城镇群与大都市连绵区的主要区别是，覆盖地域范围和城镇人口规模等总体量相对较小，空间形态往往是一个特大城市为中心城市、同若干大中小城市构成的空间体系，功能往往局限在一定的区域范围内。如果把“十二五”规划中“长江中游地区”拆分为3个相对独立的城镇群、把“哈长地区”拆分为2个相对独立的城镇群并取消“藏中南地区”的话，我国内陆城镇群总量可达16个。毫无疑问，这些城镇群，承载着我国进一步提升城镇化和工业化水平、带动内陆区域经济发展的功能，也承载着相关省区内部人口经济集聚的重要接纳地的功能。内陆城镇群的发展，一要把打造中西部地区经济发展核心区作为培育目标，把形成分工合理、联系紧密、建设有序、布局科学的城镇体系作为发展重点，进一步提高在省区内人口和经济的集聚程度，初步测算，每个城镇群集聚本省城镇人口应达到一半以上。二要在城镇群一体化建设同时，把城乡统筹发展放在重要地位。这类城镇群所在区域往往与农业发展条件优越的区域高度吻合、重叠，具备城乡统筹发展的良好条件，在建设城镇群内部发达的基础设施网络和公共资源服务体系的过程中，应采取城乡建设一体化规划、分步建设实施，切实通过城镇化引领城镇群区域率先缩小城乡差距、实现区域共同繁荣。三要根据不同区域的自然条件、区域背景、战略区位、发展基础和增长潜力，选择合理的城镇群组织方式和发展路径，一般以不超过1小时公路交通距离可达范围构成城镇群的核心圈，以不超过2小时公路交通距离可达范围构成城镇群的外圈，避免城镇群范围过大而失去城镇群应有的功能和价值。

2.4 稳步推进传统农区城镇化

我国传统农区在东部、东北和中部地区主要集中分布在大平原区域，在西部地区，主要集中在河谷、盆地。仅国家级粮食大县就有800个。由于位于西部的渭河谷地、成都盆地、河套灌区、新疆绿洲等农产品主产区同内陆城镇群地区在空间上是相重叠的，因此，传统农区城镇化的重点和难点，主要集中在我国的东中部的平原区域。这些地区的特点是，人口总量多、人口密度大，一般每平方公里有500人以上，一个县人口总量可达100万左右；经济发展水平和城镇化水平都低于全国平均水平，城镇化率在35%左右；受粮食主产区功能定位的约束，耕地和基本农田保护压力大，非农产业化和城镇化进程缓慢，成为我国推进城镇化的难点区域。主要包括东北平原、黄淮海平原、长江中下游沿江环湖平原等农产品主产区。建议：一要继续坚持严格的土地管理，切实将农村居民点建设用地控制在国家规定的人均150平方米以内；与此同时，调整建设用地供给，保障县城和中心镇发展的建设用地需要。二要做大做强集中农业主产区环绕的中心城市（一般为地级市），依托市场选择的优势产业和具有竞争力的企业，以扶持本土经济振兴和国产品牌产品培育为重点，通过工业化拉动城镇化，通过经济集聚带动人口集聚，努力形成百万人口的特大城市体量。三要以大中规模城市为主体形态打造县城，积极扶持县城和若干重点镇的农副产品加工和贸易业发展，加大城市基础设施建设和公共服务设施建设力度，优化投资环境，通过城镇化构筑承载工业化的平台。合理布局产业园区和区内外交通网络，以“生产在园区、生活在社区”的方式，促进工业化和城镇化逐渐步入协同发展、良性互动的轨道。

2.5 探索山地丘陵城镇化新模式

我国山地和丘陵占国土面积比重较大，分别为33%和10%。山地丘陵地区主要涉及我国老少边穷地区，其基本特征是：水土资源组合条件偏差，生态环境相对脆弱，地理位置偏远封闭，社会经济发展基础薄弱。在不断引导人口有序外迁的同时，探索山地丘陵城镇化新模式，对于集中连片贫困地区的扶贫攻坚、由解决温饱转向区域现代化建设具有关键性的作用。一要认真分析山地丘陵城镇化的资源环境承载能力，规避推进城镇化的自然灾害风险，慎重推进“城镇化上山”进程。二要根据自然条件以及山地丘陵地区资源指向型产业布局相对分散的特征，采取核心城市与周边园区相结合的组合形态，集中做大地区中心城市，发挥中心城市的辐射带动作用，拉动贫困区域投资环境的改善和变贫困地区面貌的改变。三要以县城和重点镇为公共服务均等化的空间载体，结合地方能源矿产开发与加工、生物资源及农副产品加工贸易、自然和人文旅游资源利用等资源主导型产业的发展布局，以小城镇为主体形态，推进山地城镇化进程。四要加大生态补偿机制和资源税改革力度，切实解决山地丘陵地区政府和老百姓经济实力不足、严重制约城镇化进程的关键问题。

2.6 加快沿边地区城市建设步伐

以支持边疆地区城镇化发展为宗旨，结合跨境商贸物流业和进出口加工基地的建设，加快边境后方基地城市和边境前沿窗口城市的建设，共同构筑沿边地区城镇带。以沿边发达的城市彰显国门新面貌，以优越的生活水平和稳定的就业环境稳定边境安全。

3 健全体制机制保障

一要健全空间规划体系。优化城镇化空间布局是一个战略性、长期性、整体性的工程，必须立法为本、规划先行。不仅要制定国家层面的城镇化战略规划和总体布局方案，还要理顺规划体制，健全规划体系，通过不同层级的区域、省域、市县空间规划的落实，通过不同类型的相关规划如城市规划、土地利用规划、扶贫攻坚规划等的落实，实现城镇化空间布局在各部门之间是横向协调的、在国家和地方之间是纵向贯通的。目前我国空间规划类型多样，各种类型规划功能缺乏协调，规划资源没有整合，规划结果时常冲突，极大地影响到规划的价值。借城镇化规划落实之机，探索规划资源整合与健全规划体系的路径，不仅有利于城镇化规划的实施，也将对我国科学管理国土空间开发利用具有深远的影响。

二要合理配置政府资源。促进城镇化空间布局实施的政府资源，首先是土地利用功能的管制，在主体功能区战略指引下，结合分类指引的城镇化模式，把控制开发强度同城镇化进程与布局结合起来，把调整空间结构同优化城镇化战略格局和打造城镇化空间形态结合起来，实现国土空间主体功能、建设用地指标与城镇化作用、城镇化模式相统一，有效约束城镇化健康有序地推进。其次，是以区域性的交通基础设施建设以及地方性的公共服务资源配置为重点，合理引导城镇化模式和空间布局的实施。特别是将交通运输主通道及交通运输枢纽的建设，与城镇化战略格局相协调；把区域交通运输网络建设、与城镇群及不同层级的中心城市建设相匹配；把改善交通运输条件同推进小城镇建设相结合，努力发展交通运输在推进城镇化进程中的杠杆作用。第三，加强环境容量管制，通过不同区域产业准入和产业限制名录的发布和实施，助推工业化、农业现代化和城镇化的协同发展。

三要完善区域政策。针对推进城镇化空间布局的关键环节和核心问题，把区域城镇化作为一个基础平台，整合人口、财税、金融、投资、产业等各类政策，保障城镇化空间布局的持续优化。其中，要加大促进区域间合作的政策创新力度，随着城镇化水平的提高和城镇化空间布局的展开，由于行政区划导致的人为阻隔，将越来越成为影响城镇化健康发展的关键制约因素。产业间的分工合作、城市功能的辐射扩散、资源合理开发和生态环境保护的共同责任、公共资源的互惠共享、创新网络和基础设施网络的共建等等，都需要有良好的区域合作机制作为保障，要有正常的区域合作关系作为前提。因此，一方面，要探索有利于健康城镇化的行政区划改革方向，另一方面，还是要着力创新区域合作机制。

1 周一星，城市地理求索.北京:商务印书馆，2010.

2 陆大道，樊杰，刘卫东等著.中国地域空间、功能及其发展.北京:中国大地出版社，2011.

3 马凯主编.十一五规划战略研究.北京:人民出版社，2006.

4 张平主编.十二五规划战略研究.北京:人民出版社，2011.

5 世界银行.2009年世界发展报告—重塑世界经济地理.北京:清华大学出版社，2009.

6 布赖恩·贝利.20世纪不同国家和地区的城市化道路.城市与区域规划研究.北京:商务印书馆，2008.

7 方创琳等著.2010中国城市群发展报告.北京:科学出版社，2010.

8 中国科学院国情分析研究小组.城市与乡村.北京:科学出版社，1994.