环境与资源保护法视野下的农村饮水安全

杜江江

【摘 要】农村饮水安全问题是近年来我国出现的重大问题，如何保障对农村社会建设发展起到至关重要作用的水资源的安全有效供给是目前亟需解决的问题。我国近些年对农村投入了大量物力财力以保证饮水系统的正常运转，但是农村饮水安全不仅仅是技术和管理上的问题，还需要相关配套法律的支持。通过对环境与资源保护法视野下的农村饮水安全相关问题的研究，可以为农村饮水的有效供给，市场均衡和安全管理提供有益的借鉴。

【关键词】农村饮水安全；环境与资源保护法；法制健全

取得安全饮水是人类得以生存的基本条件，也是维持基本的生产生活活动基础。随着当今世界经济的快速发展和科学技术的飞跃，人类在享受物质文明带来的便捷服务时，也在遭受着环境恶化、生态失衡、能源枯竭等一系列重大挑战。目前世界各国都不同程度地出现了饮水问题，要么是水资源安全问题，要么是水资源分配不均衡等等。同样的，我国也存在着巨大的用水问题，在人均占有量和水资源分配上处于劣势。本文通过对农村饮水安全建设进行全方位的研究，提出在法律层面上解决农村饮水安全的必要性和可行性，以期对农村社会建设和社会和谐发展提供帮助。

一、农村饮水安全现状分析

（一）农村饮水安全的概念及内涵

农村饮水安全是指农村地区的饮用水在水质、水量、取水方便度等方面符合一定的标准和规定。它的具体内涵包含三个方面的内容：第一是农村饮水安全的自然属性。也就是指农村饮水的供给影响因素首先是自然界的水资源在“质”上的优劣和“量”上的多少以及在地理空间的分布情况。这是进行水资源调配和管理的先决条件，也是决定农村饮水安全的直接因子；第二个方面是农村饮水安全的社会经济属性。对用水安全进行管理是社会和经济因素作用的结果，涉及到了相关领域内物质资源和人力资源的调配；第三个方面是农村饮水安全的人文属性。这一方面主要指水安全管理的受众即农民的心理感受，水安全是对人自身的生命和生产生活活动产生重大影响的因素，因此，当出现饮水安全问题时，农民的心理承载力是需要考虑的一个重要问题，此外，农民对于饮水安全以及水资源的总体认识也是人文属性的一个内容。

（二）我国农村饮水安全工作发展概况

我国的农村饮水安全工作起步较晚，涉及面狭窄，基础设施薄弱，总体上造成了现阶段我国农村安全饮水的一些重大弊病。首先我国开展农村饮水安全工作的重点放在了供水工作上，而对农村水污染治理、取水基础设施和水资源再分配等方面投入较少。在新中国成立以前，农村根本上就没有供水设施，农民的饮用水和生活用水都是直接从江河湖渠中获取，不能保证用水安全。

从20世纪50年代至60年代，党和政府投入了大量的人力物力进行农村沟渠改造，兴建农田水利设施，在发展农业的同时部分地解决了农民的饮水问题。但真正系统地对待农民的饮水安全问题还是在20世纪70年代至80年代，这一时期国家把解决农村饮水问题列入政府工作议事日程，通过相应的技术投入和制定相关文件规范农村饮水管理工作，使农村的饮水问题逐步得到改善。至20世纪90年代，我国正式将解决农村饮水问题纳入国家规划中，从宏观层面给予了指导和支持，累计解决了2.16亿人的饮水困难。2005年，我国对农村饮水工作做了战略上的转移，实现了从“饮水解困”到“饮水安全”的转变，无论是在理论上还是在实践上都创立了全新的理念，更加符合现代社会发展的需要。从2006年我国全面实施农村饮水安全工程，预计到2015年，将基本上解决我国农村饮水安全问题。

二、环境与资源保护法视野下的农村饮水安全规范

针对我国农村饮水安全存在的诸多问题，光靠技术上和支持和资源的调控措施还远远不够，还要在法律层面给予农村饮水安全工作以依据，树立起法制理念，切实保障农村饮水安全工作的平稳有效进行。

（一）环境与资源保护法视野下的农村饮水安全的法律意义

环境和资源保护法是环境法和自然资源法的总称，是规范人与自然和谐发展的有力法律武器。近些年来世界范围内出现的环境破坏和自然资源遭遇破坏式掠夺的现象使各个国家纷纷出台关于环境、资源方面的法律法规，切实保障人类社会的可持续发展。我国根据自身实际情况，制定了相应的法律。环境与资源保护法能够运用强大的国家权力来保证在进行经济发展时合理利用自然资源，友好对待生态环境，改善生产生活方式，大力整治污染行为，从而实现人与社会，社会与自然和谐相处，共同发展。

从环境与资源保护法的视角研究农村饮水安全是将水资源作为一种自然资源和环境要素进行分析的。水既是人体延续生命的保证，又是人类社会发展的基本要素，这就使水具有了不同的属性。农村饮水安全问题是水安全的一个重要内容，所谓水安全是指社会在发展到一定程度时在用水上的一种状态。这种状态是使每个人都有取得安全用水的能力和条件，所获得的水达到一定的清洁卫生标准，同时人类在取用水资源时不会对自然环境和生态循环造成破坏。显而易见的是，农村水安全不光涉及农村范围内的水问题，同时还涉及到全社会的水问题，关系到水资源和自然资源的保护与利用，对整个自然环境均能产生一定的影响。

要保证农村饮水安全问题的顺利解决，首先就要处理好农村用水中的主体和客体的关系，所谓主体即是指农民，客体即是指水资源。处理好这一对具有辩证关系的矛盾体就要做好对农民用水、水对农民的影响这两方面的研究和管理。在具体实践中，就要正确分析可能对农村饮水安全产生影响的资源、社会、政治、生态等要素，并且对这些要素进行全方位的认识，考虑到某些要素的随机变化以及由这些随机变化带来的信息不准确甚至是对整个系统产生的连带效应。

通过对农村饮水安全问题影响要素的分析，采取科学有效的方式予以调控治理。通过技术的革新可以大力提高农村供水和水利设施的可靠性。运用社会上的成熟管理模式对水安全进行高效的管理，节约用水成本，杜绝水资源浪费。此外，运用文化的、政治的等多种手段建立起适应农村饮水安全要求的供给保障机制、需求保障机制、交易保障机制和政策保障机制等，对水安全进行全面的管理和控制。

以上各种应对措施都能起到不同程度上的作用，通过协调合作可以为农村饮水安全提供最大程度的保障。但是，上述各种方式或者各个流程的进行都需要相关法律的支持，法律制度是其他制度建立和运行的基础和依据，同时也是保证其他制度能够顺利实施的前提条件。法律的基本功能是通过立法的形式将各种利益诉求和调节手段固定下来，为农村饮水安全奠定合理和合法性基础。环境与资源保护法的建立就是通过水资源管理体系的设立将农村饮水安全的政治安排法定化，为国家进行水资源调控和管理提供合法来源。环境资源保护法通过设定相关权利为饮水安全保障中的经济手段提供权力基础和行为规则，通过对利益进行重新分配来推进饮水安全技术的提高和推广，通过法律原则的设定使人们建立起安全用水的意识。

（二）我国农村饮水安全的法定化

建国之后我国政府对农村饮水问题展现出持续的高度关注。1984年国务院批转了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，为解决农村饮水困难进行了规范。1991年国家制定了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，将解决农村饮水问题正式纳入国家发展规划。1994又把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，在相关规范的基础上，国家投入了大量的财政资金用于解决农村饮水问题。2006年国务院颁布了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，确定了我国在“十一五”期间计划解决1.6亿农村居民的饮水安全问题。随着相关工程的进行，我国的饮水安全制度建设也在日益完善，我国相继制定了《水法》和《水污染防治法》等法律法规，为用水质量规定了检测指标，并且保障了农村用水相关卫生指标体系的建立和运行。通过国家的政策性支持，可以看出我国农村饮水安全法制建设已经完成了基本框架的设立，但是还没有实现具有正式意义的法定化。

通过对相关法律的研究可以发现，已经颁布的法律，如《水法》和《水污染防治法》等都没有将保障农村饮水安全作为立法的目标，这种现象直接反映了立法群体缺乏水安全意识，将会对我国用水相关行为的立法和制度选择留下遗憾。我国现今的法律体系仍采取将水资源立法与水污染立法相脱离的立法方式，不能进行整体性的考虑，使水资源、水环境、水生态问题的法律依据彼此脱节，带来了管理和调配上的冲突，很难有效地进行生产生活用水的合理配置，给农村饮水安全管理工作设置了障碍，影响了工作效率。此外，主体性缺失是当今法律法规对农村饮水安全问题不重视的立法表现，具体指现行的法律并没有明确的界定农村饮水安全工程项目的实施主体，这在很大程度上造成了职权的划分不明，引起相关利益者行使权力时的混乱，极大地降低了其实际效应。

三、农村饮水安全法律保障机制的构建

任何活动的进行都要在法律允许范围之内，为了使活动顺利进行，就要借助于法律提供的权利。农村饮水安全也应该逐步走向法定化，使政策上的引导转变为法律上的主导。饮水安全关系到每个人的切身利益，对人的健康自由发展具有重要意义，能够保证人们身体素质的强健，是实现国家振兴，民族兴旺的基础。增强饮水安全管理是全体国人的意志，这种集体意志应该以庄严、规范的形式表现出来，也就是用立法的方式予以实施。根据前文分析的农村饮水安全内涵的不同属性，应该建立相应的保障机制。这些保障机制的建立要能够涵盖农村饮水安全从环境到市场、从人文到制度、从教育到引导等各方面的要求。

（一）构建健康的饮水供给需求机制

构建这一机制的出发点是农村饮水安全的自然属性。饮水安全的自然属性具有水资源有限性和空间分配流域性等特征。水资源的有限性限定了在进行用水和调控水资源时要遵守水源产生分布的自然规律，从总体上把握水资源的总储量和需求，运用科学的方式调配水源，节约用水。在法制建设上就要求建立农村饮水安全的供给与需求的法律制度，为农村供水用水提供有效地供给需求制度环境。

总体上说，在我国水资源已属于一种稀缺资源，特别是质量达到标准的水资源可以在市场上进行交易。从水资源的经济属性出发，保证农村饮水安全就要建立起有效地市场运作机制，通过立法规范水在经济市场上的正常价值尺度，平衡相关利益者的既得权益，使市场运行有序平稳开展，行成符合饮水安全目标的供求机制。

（二）构建高效的饮水安全管理机制

农村饮水安全内涵中有特色的一点就是其人文属性，这就使法律机制的建立要适应农民的心理感受，促进农村饮水安全社会效益的提升。水资源具有个体权利和社会公共权力并存、经济效益和生态效益共生等特征，在这种涉及不同层面的管理机制建设上，就需要法律效力来协调双方的权力配置，维护双方共同的价值需求。农村饮水安全工作涉及到多个职能部门和行业领域，需要财政、卫生、环境、工程等多方面共同参与，协调开展工作。工作的繁杂性和多头管理就需要权利配置制度、司法审查制度、公众参与制度的监督和管理，形成一个以政府为主导、多部门合作的、群众广泛参与的农村饮水安全管理机制。

（三）构建农村饮水安全教育机制

在构建农村饮水安全保障机制的同时，还应注意在具体实施环节采用科学有效的工作方式，重点是对农民进行有针对性的教育和饮水安全调节措施，使农民充分理解建立饮水安全保障机制的重要性和必要性，在主体方面打好基础，为实施农村饮水安全工作顺利进行提供保障。在进行农村饮水安全的法制建设中，既要考虑整体性又要突出重点，既要实现人民意志的充分体现，又要具有实践上的可操作性。建立农村饮水安全的目的并不是单纯实现用水的有效利用和调配，保证农村用水安全，而是在宏观上把握我国水资源状况，使其与环境保护、生态建设相联系，为建设环境友好型、资源节约型社会打好基础。因此，农村用水安全立法的一个重点内容就是要完善对环境、生态、资源的教育机制，使人人树立起可持续发展的用水观念。

（四）构建区域间安全用水自愿机制

我国幅员辽阔，地理环境千差万别，水环境也存在很大差异。因此，国家在实行农村饮水安全时不能按照统一标准进行处理，更不能面面俱到，法律的约束力又具有一定的限度，这就要求农民自愿自发地建立起安全用水体系，在政府技术和资金的支持下做好安全用水工作。同时注意将现代管理学中的激励机制运用到解决农村饮水安全管理中，从管理方式上增强农民的自愿性。激励机制是充分调动农民安全用水积极性的有效手段，可以通过国家优惠补助和农民用水信用记录等行政措施鼓励农民参与到安全用水相关机制的建设中去，充当惜水护水卫士，充分发挥主体的巨大能动性。

（五）综合性机制

农村饮水安全涉及面广，协调性要求高，关系到多方利益，需要按照环境与资源保护法进行综合考虑，避免由于片面单一的运行机制引发农村饮水安全责任事故。在进行农村饮水安全立法建设和实行时，要考虑到农村情况的复杂性和特殊性，综合采取法律的、行政的等多个层次的手段，不光对农村水资源进行调控，同时还要对农村周围环境的生态状况和农村相关文化要素予以考察，建立起综合性的农村饮水安全机制。

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