警察玩忽职守案件的特点、成因及司法应对

金泽刚，何奇龙

(1.同济大学法学院，中国 上海200092;2.上海市公安局闵行分局，中国 上海201108)

人民警察是维护社会治安和追查刑事犯罪的重要力量，也是百姓心目中最为崇高的职业之一。①《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。本文中的“警察”主要是指负责治安管理与犯罪侦查的公安机关的人民警察。由于其特殊身份，警察一旦实施违法犯罪行为，其负面效应比其他人犯罪要大得多。因为这类犯罪在给国家和人民群众利益造成损害的同时，还严重破坏了党和政府的声誉和形象。由于警察玩忽职守主要表现为不作为或者不积极作为的行为形式，罪与非罪的界限有时比较模糊，其社会危害性较为隐蔽，因此，警察玩忽职守犯罪也容易被人忽视，至少近年来研究者不多。我们认为，分析警察玩忽职守案件的特点、成因，探求有效的司法对策，对于加强人民警察队伍的建设，落实执法为民的理念具有重要意义。

一、警察玩忽职守案件的特点

在玩忽职守犯罪案件中，涉及人民警察玩忽职守的案件时有发生，而根据我国刑法对玩忽职守罪的规定，作为国家机关工作人员的警察主体②根据2002年12月28日第九届全国人大常委会通过的《关于＜中华人民共和国刑法＞第九章渎职罪主体适用问题的解释》，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。2000年10月9日最高人民检察院《关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》明确规定，合同制民警在依法执行公务期间，属其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论。所以，合同制民警也是玩忽职守犯罪的主体。2002年4月最高人民检察院《关于企业事业单位的公安机构在机构改革过程中其工作人员能否构成渎职侵权犯罪主体问题的批复》指出，企业事业单位的公安机构的工作人员在行使侦查职责时，实施渎职侵权行为的，可以成为渎职侵权犯罪的主体。严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，构成警察玩忽职守犯罪。

在警察玩忽职守案件中，有的案件涉及伤亡人数众多，如2008年深圳舞王俱乐部“9·20”特大火灾案，造成44人死亡、64人受伤，直接经济损失达1589万元;有的案件因被告人是较高级别的官员而格外引人关注，如2001年10月，原公安部副部长李纪周被北京市第一中级人民法院以受贿罪和玩忽职守罪判处死缓。而发生在2010年的海南文昌“11·9”谌黄业故意杀人案，由于派出所值班领导和民警的失察，造成5人死亡、1人重伤的严重后果。2011年4月25日凌晨，位于北京市大兴区旧宫镇南街三村一自建的四层楼房发生火灾，造成18人死亡、24人受伤，事故直接经济损失达286.22万元。关于“4·25”重大火灾事故的调查报告表明，该事故是一起因重大消防安全隐患未及时消除、非法经营、违法建设、违规出租未得到有效查处而导致的重大火灾责任事故。有关部门对23名事故责任人做出严肃处理，其中7名责任人被移送司法机关追究刑事责任，其中包括1名派出所民警。这些案件的发生，都与民警的玩忽职守行为有直接的关系。

近年来涉及警察玩忽职守犯罪的重大典型案例

具体说来，人民警察玩忽职守犯罪是公安执法实践中较为常见的问题之一，而这类“不作为”行为所造成的社会危害性丝毫不亚于“乱作为”的违法行为。警察玩忽职守行为主要表现为以下一些情形:

1.拒绝、拖延、不积极履行接警处警，查处刑事、治安案件等职责职权行为义务。2007年7月27日，福建省惠安县嘉惠中学学生王某被绑架，其母先后到王某户籍、学校所在地东桥、螺阳两派出所报案均遭拒。后经多次往返，螺阳派出所最终受案侦查。次日凌晨5时许，4名犯罪嫌疑人被全部抓获，但王某已被杀害。事后，两派出所三名值班民警被以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。几年前，湖北省鄂州市还发生过民警让已被强奸的妇女为配合捉拿犯罪嫌疑人而“等候被强奸”、后真被强奸的离奇案件，就在警察等在门外准备“证据确凿地”捉拿犯罪嫌疑人的过程中，犯罪嫌疑人居然能强奸得逞且逃之夭夭。2002年10月12日晚，河南省平舆县妇女崔某在家中被强奸。平舆县公安局办案人员未及时将受害人提供的嫌犯使用过的卫生纸送检，致使因缺乏关键证据而无法对嫌犯进行处理。后崔某多次上访，案发近3年后，该证据材料才被找到并送检，但检材霉变，DNA已无法检出。2010年6月，驻马店市人民检察院依法对涉嫌玩忽职守罪的时任平舆县公安局刑警队队长黄东亮、法医段喜华进行立案侦查。

2.未尽到注意的义务。2010年11月9日，犯罪嫌疑人谌黄业在海南省文昌市东路镇持刀杀死三位邻居后，向海口市大致坡镇派出所投案。值班民警张翔、值班所领导许继松见其满身酒气，简单询问后未对其采取有效控制措施。谌黄业离开派出所后又持刀在大致坡镇将老乡武某某及其幼子杀死，并刺伤其幼女。11月19日，海口市人民检察院对涉嫌玩忽职守犯罪的许继松、张翔提请逮捕。11月25日，大致坡镇派出所所长陈绍德被免职。

3.不积极履行救助危难群众义务。2005年7月4日，通州公安分局永乐店派出所政委田秀池在处置一起救助流浪女警情时，为避免麻烦，指使民警刘洋和保安将流浪女子丢弃到邻镇一偏僻树林后离开，后该女子因心力衰竭死亡。田秀池及民警刘洋以玩忽职守罪被通州法院一审分别判处有期徒刑1年(缓刑1年)、有期徒刑6个月(缓刑1年)。

4.未尽法定职责，监管不到位，造成严重后果。2009年2月8日，云南省晋宁县看守所在押犯罪嫌疑人李荞明在放风期间和同监室的狱友在看守所天井里玩“躲猫猫”游戏时，遭到狱友踢打致“重度颅脑损伤”身亡。晋宁县看守所存在管理问题，民警监管不到位。事后，6名干部受到处理，看守所民警李东明犯玩忽职守罪，判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年。

5.拖延履行法定职责，未履行告知义务，工作疏忽大意，履行职责义务不到位，造成严重后果。2003年6月4日，成都市青白江区居民李桂芳因吸毒被金堂县城郊派出所报批实施强制戒毒。李桂芳向办案民警多次诉说自己3岁的女儿李思怡独自在家无人照顾，办案警察在电话未能联系到其亲属的情况下，通知亲属所在的团结村派出所负责联系，但事后也未确认联系家属情况，6月21日李思怡被发觉饿死家中。2003年10月，原金堂县民警王新、黄小兵被新都区人民检察院以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。

6.不积极履行对下级单位、民警的执法监督管理责任。2000年7月24日，原海南东方市公安局大田派出所副指导员文瑞强协助大田税务所征税时，遇邢亚盖驾车逃逸躲避税务检查，文瑞强遂向邢亚盖开枪致其重伤。时任东方市公安局局长的李国和接时任大田派出所所长章生贵“邢亚盖系批捕在逃犯”的报告后，组织民警“抓捕”并安排电视台拍摄“搜捕逃犯”的造假“现场画面”。时任东方市公安局纪委书记的陈文吉接群众投诉后，简单调查后仍认定邢亚盖是负案在逃人员。2007年2月，海口市中级人民法院以故意伤害罪判处文瑞强有期徒刑6年;以玩忽职守罪分别判处李国和、章生贵、陈文吉1年6个月至3年有期徒刑。

7.对相关单位或场所不履行或不积极履行监管、查处义务。2008年9月20日，广东省深圳市龙岗区舞王俱乐部发生特别重大火灾事故，造成44人死亡、64人受伤，直接经济损失达1589万元。这是一起由于无证非法营业、有关部门监管职责不到位、安全隐患专项排查不彻底、消防和易燃易爆物品监管不力而导致的责任事故。2009年1月21日，原龙岗公安分局副局长陈旭明被深圳市盐田区法院以玩忽职守罪、受贿罪判处有期徒刑11年;辖区派出所、消防中队相关责任人也被以玩忽职守罪追究刑事责任。

8.未积极履行其他公安职责义务。2004年3月12日下午，原辽宁省辽中县公安局茨榆坨公安分局民警邵宏伟与其朋友付某等人在一酒店内饮酒。期间，与隔壁就餐人员王某发生口角。付某遂纠集多人持刀将王某砍伤并逃离现场。邵宏伟在目睹王某被打时，未亮明警察身份，没有及时制止，致使王某在送往医院途中死亡。2006年4月，大东区法院对邵宏伟以玩忽职守罪判处有期徒刑2年。

二、警察玩忽职守犯罪的成因

近年来人民警察玩忽职守犯罪的案例之所以多次发生，既有体制上的原因，也有具体制度上的原因;既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。深入剖析可归纳为以下几个方面:

(一)社会因素

传统文化作用下形成的官僚主义、形式主义，是产生玩忽职守犯罪的思想根源。虽然改革开放以来，我国政治、经济、文化等方面都发生了深刻的变革，但是长达两千多年的传统官僚政治仍然深刻影响着人们的思维和行为方式，滋生出封建特权思想和自私、保守、狭隘的小私有者心态，这就为玩忽职守犯罪的产生提供了思想根源。同时，我们的人事管理方式陈旧、管理权限过分集中、干部交流速度慢等不良现象仍旧长期存在，从而加大了行政机构官僚化的可能性。体现在公安机关的具体工作中，由于队伍“出口”不畅，一些人民警察缺乏紧迫感和危机感，工作责任心削弱，职业倦怠感增强，进而在世界观、人生观、价值观及权力意识、责任意识、职业纪律等方面出现了问题，遇事推诿、作风拖拉，从而导致了现实中一个个典型案例的发生［1］。

(二)体制因素

我国公安机关实行“双重领导，条块结合，以块为主”的领导管理体制，地方各级公安机关受地方党政机关(块)和上级公安机关(条)的双重领导，以党政组织领导为主，经费的划拨、干部的任用等都受地方政府财政、组织人事部门管理。现实中，受地方保护主义影响，非警务活动屡禁不止，严重影响党群、干群和警民关系;公安人事管理缺乏自主权，不利于提高队伍整体素质和工作效率;个别地方党政领导出于本地区、本部门利益得失的考虑干扰公安执法工作，致使办人情案、关系案现象时有发生。基层公安机关和人民警察往往在严格执法和维护地方利益的权衡中“走钢丝”，在依法行政和“乱作为”、“不作为”间寻求平衡，从而引发一系列玩忽职守等“不作为”犯罪案件的发生。

(三)制度因素

公安机关是半军事化管理的机关，多年以来，我们的目标管理考核和个人的工作绩效考核仍旧沿用几十年一贯制的以数字为导向的工作思路。一方面，对单位和个人的考核都更加侧重于对打击指标数完成情况的考核，这些都在引导或暗示基层单位及民警围绕完成工作绩效开展工作，直接导致民警服务观念的淡化;另一方面，从现实情况看，近年来公安机关工作任务大量增加，民警长期处于超负荷状态，与其他机关相比，民警的职业生涯上升渠道狭窄，相关的培训、心理疏导缺乏系统性，导致民警的执法素质停滞、思想消极压抑，由职业倦怠感衍生的畏战、厌战、避战情绪自然产生。同时，民警在遭受言语暴力、恶意投诉等“软侵害”时，正当执法权益很难得到有效保护，针对民警的责任追究、责任倒查则层出不穷，一定程度上挫伤了民警的工作积极性，助长了“多做多错”、得过且过、推诿扯皮、不负责任等情况的蔓延，进而为玩忽职守行为的滋生创造了条件。

(四)监督因素

目前，针对人民警察具体执法行为的监督还主要依靠督察、纪委实施的内部行政监督，外部的监督则以人大、检察院的司法监督和警风警纪监督员、群众以及舆论媒体的个案监督为主。虽然我们通过人大监督、行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督等构成一个严密的监督体系，多角度、多层次地对国家机关工作人员开展监督，但监督的覆盖面还不深不广、监督的力度还不强。一方面是内部监督机制主观上缺乏主动监督的动力(有力无心)。由于长期以来我们思想上存在着偏差，相对于贪污、贿赂等其他职务型犯罪，玩忽职守犯罪尽管动辄造成巨大损失和严重社会影响，但由于行为人多是出于过失，主观恶性小，易于博得主管部门和上级领导，甚至是普通群众的同情，因此导致不予处罚或处罚偏轻、打击不力的现象。另一方面，外部监督则缺乏监督的客观能力(有心无力)。限于保密等技术原因和前述的主观方面的原因，外部监督力量在有关信息的掌握上存在着先天的不足，信息的严重不对称，在客观上极大地限制了外部监督力量的发挥，使之无法真正起到监督和预防犯罪的作用。

(五)立法因素

在立法上，针对玩忽职守犯罪的立法，在入罪门槛，法定刑幅度等方面都还有可以商榷和改进的地方。按照我国刑法规定，被判处3年以下有期徒刑或者拘役的罪犯，符合条件的，可以使用缓刑，所以，玩忽职守犯罪存在很大的缓刑适用空间，客观上给缓刑、免刑、量刑过宽创造了条件。同时，我国目前正处在一个从传统的社会管理方式，到严格依法实施社会管理的过渡阶段，新旧管理体制的不衔接、不配套、不交融，导致出现一些“裂变区域”、“无规则地带”，而警察在执法中，面对不断变化的外部环境，还缺乏一整套完善的行政规章和工作程序规范(比如，危急情况的处置流程规范)做指引和监督，导致警察执法出现过错的压力和风险变得比以往更大。

(六)司法因素

一方面，受传统观念的影响，司法实践中针对玩忽职守犯罪普遍存在着量刑低、实刑率低、缓刑多等倾向;一些地方公安机关在发生因民警玩忽职守行为造成严重后果的事件后，检察机关要介入调查时，会以种种理由婉拒或消极对待调查，导致重要证据难以取得，最终导致法院在对民警玩忽职守犯罪的定性和量刑上撤案、不诉和非实刑判决的比例明显偏高，宣告刑下移趋势相当明显。另一方面，由于警察玩忽职守犯罪的主体具有一定的反侦查能力，在搜集证据上存在较大难度。加之玩忽职守犯罪取证的专业性、复杂性，对办案人员的整体知识储备和探索研究能力提出了很高要求。就目前办案人员的整体情况来看，搜集到强有力的证据往往很难，这也直接影响了玩忽职守犯罪案件的侦破，使一些违法犯罪行为没有得到及时惩处。

另外，社会和公安机关内部严处玩忽职守犯罪的共识度和支持度普遍偏低。警察玩忽职守犯罪表现出较强的隐蔽性。比如，警察过失行为本身不能单独造成危害结果，必须依赖于其他中介条件，危害后果难以短期内明显呈现，所以警察过失行为在促成某种危害结果产生过程中所起的作用在外观上比较隐蔽。人们对此问题的严重性认识就不够。公安机关内部的一些领导干部对玩忽职守犯罪很宽容，认为贪污贿赂、滥用职权才是犯罪，“工作过失不算罪”、“无心办坏事不算罪”、“自家事情自家解决”等认识误区普遍存在。在种种错误观念引导下，公安机关一些领导干部由于担心影响民警的积极性和队伍的稳定，对工作失职往往以“教育挽救干部、维护单位形象”等理由到法院说情，不理解、不支持司法部门依法处理，客观上不利于对玩忽职守犯罪的预防。这样一来，警察内部监督部门对玩忽职守犯罪开展取证查处的意识也不强。只有出现严重后果，影响过大甚至到了“纸包不住火”时，才“被迫接受”司法机关介入，给予惩罚性的制裁，这也在一定程度上增加了公安机关人民警察玩忽职守犯罪发生的风险［2］。

三、警察玩忽职守犯罪的司法对策

有效应对和积极预防警察玩忽职守犯罪，司法对策尤为重要。事实表明，在我国司法实践中，对渎职型犯罪的防治步入了“轻刑化”甚至“非刑化”的误区，其突出表现在如下几个方面:首先，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例明显偏高。根据最高人民检察院披露的数据:2006年在检察机关立案侦查的重大责任事故背后的渎职犯罪案件中，立案侦查犯罪嫌疑人629名，仅对370人做出刑事处理，其中，检察机关决定不起诉8人。法院已经做出刑事判决的249人中，判处免予刑事处罚131人，占判决总数的52.6%;宣告缓刑107人，占判决总数的43%;判无罪2人，占判决总数的0.8%;判处实刑9人，占判决总数的3.6%。数据分析显示，在已经做出的刑事判决中，判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%［3］。其次，对包括玩忽职守等渎职侵权犯罪案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率呈逐年递增的态势。据《检察日报》披露，对职务犯罪案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从2001年的51.38%递增至2005年的66.48%。而玩忽职守等渎职侵权案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从2001年的52.6%递增至2005年的82.83%。2003年至2005年，检察机关立案侦查的职务犯罪案件年均缓刑率为51.5%，明显高于公安机关侦查案件19.4%的年均缓刑率［4］。

各地方检察机关的统计数据也印证了这一情况:广东省2006～2007年因渎职犯罪被判决有罪的213人中:判处实刑59人，占总数的27.7%;缓刑109人，占总数的51.2%;免予刑事处罚45人，占总数的21.1%;此外，还有1人被判无罪。对于单纯渎职侵权犯罪案件，仅有21人判实刑，占有罪判决数的9.9%。四川省绵阳市在2005年至2009年8月期间，反渎职侵权部门立案113人，从最终处理的结果上看，撤案处理的28人，判定罪免刑的13人，判处缓刑的30人，判处实刑的2人，判处实刑的仅占立案数1.77%。而在有罪判决的43人中，缓刑、免予刑事处罚的占95.3%。由此可见，轻刑化趋势十分明显［5］。2006～2009年，安徽省抚州市立案侦查渎职侵权案件109件109人(其中撤案12人，不诉33人)中，判决64人，占总立案人数的58.7%，其中判实刑案件4人，仅占总判决人数的6.3%，判缓刑案件34人，占总判决人数的53.1%，判免予刑事处罚案件26人，占总判决案人数的40.6%［6］。

虽然上述数据不是统计警察渎职犯罪的，但对警察渎职包括玩忽职守犯罪案件的处理同样易于偏轻。在我们日常所见的诸多警察犯罪案件的媒体报道中，有一个非常明显的现象，那就是在大多数警察刑讯逼供犯罪案件中，被告人被判处免刑和缓刑的很多，更不用说警察玩忽职守这类过失型的案件了。司法制裁是防控玩忽职守犯罪的最后一道防线。要使这道防线真正起到应有的警戒和威慑作用，就必须高度重视执法的严肃性和有效性。为有效预防警察玩忽职守犯罪，有必要采取如下具体举措:

(一)扫除对警察玩忽职守犯罪查处的认知障碍

一方面，公安机关内部应通过专题教育、案例分析报告、网络专栏等多种方式，使广大民警特别是领导干部增强对玩忽职守犯罪的严重危害性的认识，树立惩治和预防玩忽职守犯罪有利于公安队伍健康发展、有利于司法公正的正确理念，从公安工作长期可持续发展的大局出发，摒弃部门保护主义思想，把民警玩忽职守犯罪与一般违法违纪区别开来，逐步杜绝玩忽职守犯罪案件“被忽视、被容忍、被谅解”的情况发生。另一方面，拓宽对警察玩忽职守犯罪线索的举报渠道，要让基层民警和群众知晓玩忽职守犯罪对国家和社会的巨大危害性，并显示公安机关自身也严厉惩处玩忽职守犯罪的决心，增强人民群众举报的积极性，进一步提高对警察玩忽职守犯罪的认识和发现能力。不能把发现这类犯罪的“任务”全部交给新闻媒体等外部监督力量。

(二)提高检察机关侦查玩忽职守案件的能力

当前，对此类案件的处理常常给人虎头蛇尾的感觉。对一些警察玩忽职守的犯罪案件可以实行异地查处，这无疑有利于积极查实此类案件。但如何提高检察机关查处警察职务犯罪案件的能力还依然是检察工作的薄弱环节。

1.实施侦查一体化，消除外部因素对办案的干扰

所谓侦查一体化机制，即下级检察院查不动的案件由上级检察机关督办、参与或者直接办;本地检察院查办有困难的，交由异地检察院办。多年的实践证明，“以省级院为指导、以市级院为主体、以县级院为基础”的侦查一体化机制，强化了省、市院在办案上的主导作用和基层院的侦查实体作用，可以有效解决和扫除困扰基层院查办玩忽职守犯罪案件所面临的困难和阻碍，是推进反渎职侵权工作健康发展的必由之路。

2.合理使用侦查手段，提高取证和侦办工作水平

警察玩忽职守犯罪是过失犯罪、轻刑犯罪，实践中大多采取的是比较轻缓的监视居住、取保候审等强制措施。由于犯罪嫌疑人本身就是司法人员，对司法机关的侦查方法、手段、程序等较为熟悉，具有较强的反侦查能力，如果侦查措施不适时、不适当，极易给犯罪嫌疑人串供，毁灭、伪造、隐匿证据提供机会，法官即使判其有罪，也很难从重量刑。针对警察玩忽职守型犯罪案件主体往往会干扰办案的情况，办案人员在正式传唤嫌疑人之前，要尽可能地通过秘密调查掌握尽可能多的证据，通过外围排查、询问，收集固定证据，全面掌握犯罪嫌疑人的情况，消除犯罪嫌疑人销毁证据、混淆证据的空间。

3.做好轻判抗诉工作，切实开展法律监督

检察机关在依法指控犯罪的同时对刑事诉讼活动实施法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要特征，而刑事抗诉正是检察机关进行刑事诉讼监督、维护司法公正的有力手段。发挥检察机关法律监督职能，对警察玩忽职守犯罪轻判案件进行抗诉，是解决重罪轻罚的一个很好的切入点。检察机关侦查人员如果发现案件判决结果明显偏轻，就应及时提请公诉部门进行抗诉，以维护法律的尊严。同时，在司法实践中，不公正的判决背后往往隐藏着司法腐败案件，因此，刑事抗诉要建立起查处司法人员犯罪机制，注意发现裁判不公背后可能存在的法院和公安机关内部涉案人员的违法犯罪行为，在纠正不公正裁判的同时，依法惩治司法人员的职务犯罪行为。

(三)规范司法机关的自由裁量权

1.强化司法解释对法官自由裁量权的控制

针对我国刑法规定的玩忽职守犯罪，加强立法和司法解释是解决量刑偏轻，控制法官量刑裁量权的有效途径。鉴于近年来警察玩忽职守犯罪屡禁不止以及造成的巨大损失和影响，应出台相应的司法解释，对“情节严重”从宽界定，进而使玩忽职守犯罪排除适用“三年以下有期徒刑、拘役”的刑罚，排除“免予刑事处罚”的适用;同时，运用否定式列举的形式明确不得适用“宣告缓刑”的情形，运用列举方式明确“具有悔罪表现，适用缓刑不具有社会危害性”的情形，规范缓刑的适用。待司法解释的适用成熟以后，再制定刑法修正案，通过立法和司法解释的综合运用，使渎职犯罪缓刑、免刑的比例大幅度下降。

2.加强对法官自由裁量权的规范指引

多种量刑情节的取舍与整合是司法实务较为棘手的问题，特别是在从宽和从严情节并存，或者法定和酌定的从宽、从严情节并存时，法官的自由裁量权很可能被滥用。近年来出现的“电脑量刑”，“量刑指导规则”，“先例判决”等，都是规范法官裁量权的有益探索。为了保证司法的统一，“犯罪与刑罚”必须由全国人大通过立法来规定，我国可以参照美国的《量刑指南》，将地方法院对量刑规则的创造性探索和学者理论加以融合并制定全国一体遵循的《量刑指南》，解决各种犯罪的不同量刑情节的冲突，确定量刑轻重调整规则，量化犯罪行为轻重及罪犯的主观特性，从而使法官的自由裁量行为具有法的规范和指引。

3.限制法官自由裁量权的恣意滥用

我们认为，首先要加强检察机关对法官自由裁量权的法律监督。检察机关既可以就量刑畸轻问题向法院提出抗诉，也可以在庭审过程中向法院提出量刑建议。基于控辩平衡的需要，有必要赋予辩护人量刑答辩的权利，通过控辩双方答辩交锋，使量刑的过程透明和公正，从而使法官对刑罚的选择产生内心确信。其次，要加强判决书的说理性。法官要将那些具有量刑意义的事实、情节进行系统整理，并转化为论证判决依据的论据，通过判决书的详细说明和充分论证，揭示量刑结果的合法性和合理性，从而有效限制法官自由裁量权的恣意。裁量过程的透明无形中对法官的行为形成监督，而法律监督的透明也将有效避免玩忽职守犯罪量刑畸轻等不公正现象的发生，减少法官面临抗诉和错案检讨的压力。

［1］狄世深.玩忽职守型犯罪的特点、成因及对策［J］.烟台大学学报(哲学社会科学版)，2003，(3).

［2］张惠芳.人民警察职务不作为犯罪研究［J］.山西高等学校社会科学学报，2008，(12).

［3］最高人民检察院渎职侵权检察厅.检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告［EB/OL］.http://www.spp.gov.cn/site2006/region/00028，3.html，2007-07-22.

［4］王新友.矿难揭底:庸官弄权，意在捞钱［N］.检察日报(廉政周刊)，2007-05-22.

［5］陈晓凤.渎职侵权犯罪轻刑化的原因及对策［EB/OL］.http://www. jcrb. com/jcpd/jcll/201012/t20101209 _477203.html，2010-12-09.

［6］陈若鹤，罗来象.渎职侵权犯罪轻刑化之思考［J］.抚州检察，2010，(1).