“营业税改增值税”政策对地方的影响及今后采取的对策

顾欣

随着经济快速发展，我国现有的税收制度已经不利于我国经济结构调整和社会发展转型，同时也对中央对地方的税收征管造成了一些困境，“营业税改增值税”的呼声变得越来越高。税制改革刻不容缓， 2011年11月16日，财政部、国家税务总局印发了营业税改征增值税试点方案，明确从2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业，率先开展深化增值税制度改革，扩大增值税征税范围试点。2012年7月31日，财政部、国家税务总局明确，江苏从10月1日完成新旧税制转换。2013年4月10日，李克强总理在国务院常务会议上，决定进一步扩大“营改增”试点，并逐步在全国推行，这有利于解决因局部地区试点导致的政策差异和税收征管风险等问题。（一）扩大地区试点，自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。据测算，全部试点地区2013年企业将减轻负担约1200亿元。（二）扩大行业试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。力争“十二五”期间全面完成“营改增”改革。通过实行“营改增”，激发企業活力，形成新的增长点，不断扩大就业，增加居民收入，促进经济持续健康发展。

此次“营改增”试点的增值税税率在原有 17% 、13% 税率基础上新增设 11% 和 6% 两档低税率，同时对不符合一般纳税人条件的小规模纳税人按 3% 的税率征收增值税。“营改增”作为结构性减税的一个重要措施，为纳税人带来较大优惠，但也会对地方经济、税收带来影响。

1 “营改增”对地方的影响

1.1 “营改增”对地方财政收入的影响

我国在1994年实行了分税制财政体制改革，增值税是中央税收的主体税种，属于中央与地方共享税。现行分税制将铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税归中央，其他营业税收入归地方；增值税除进口环节由海关代征部分外，其余中央分享75%，地方政府分享25%。中央增值税占中央税收的比例高达40%～50% ，地方增值税占地方税收的比例也达20%左右。营业税是我国第三大税种，税收规模在增值税和企业所得税之后，营业税占地方税收的比例一直保持在40%甚至更多，营业税全额归地方所有，是地方财政收入的重要来源，是现时地方政府掌握的几乎唯一的主体税种，营业税收入甚至可以被认为是地方财政收入的 “半壁江山”。

随着增值税全面取代营业税后，地方政府所掌握的营业税这几乎唯一的主体税种便进入到中央和地方共享税序列，地方政府税收收入近一半以上便进入共享税收入范围。增值税在中央分成比例不变的情况下，地方所分得的增值税收入比重虽有所提高，但远远不能弥补减少的营业税收入，会导致地方财政收入大幅度的减少，也有可能会引发各级地方政府预算外收入膨胀，乱收费现象增多。

1.2 “营改增”对地方经济的影响

增值税全面取代营业税后，在没有新的额外收入制度安排或原有的额外收入制度未作调整的情况下，最明显的就是地方财政收入的减少，这种减少将会对地方经济产生如下的影响。一是由于地方政府财政收入减少，财政对公共领域的投入也会相应减少，地方经济的发展必然受到影响；二是财政收入的减少，必然使得地方财政支出规模有所下降，增大地方经济发展风险的可能性；三是地方财政收入规模降低必然影响到对不同产业的投资规模，同时也可能会导致地方政府执行中央对不同产业实施税收优惠政策的惰性，最终弱化对产业结构调整的引导作用，不利于地方经济的发展；四是会受到地方政府的消极抵触，甚至促使地方政府更加依靠卖地、借债过日，进一步加大地方财政运行的风险。

1.3 “营改增”对地方财政风险的影响

地方财政风险是在给定的不确定外部环境下，地方政府所拥有的公共资源无力履行其应当承担的责任以至于给经济、社会稳定带来损害的一种可能性。目前许多学者研究基本认为地方政府的财政风险首先表现为地方财政的债务风险，其次是地方政府为本地区居民提供公共产品与服务不足而形成的软欠账和拖欠地方行政事业单位的人员工资等形成的硬欠账。这些风险有些是减收因素造成的，有些是增支因素造成的。

目前地方政府承担的各种政府间贷款、世界银行贷款、商业性借款和社会集资款等各种显性、隐形和转移的债务，而且大多数地方没有一个专门的部门来统揽政府举债，财政部门无法量化债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入年度财政预算，只有等到还本付息时才被迫介入，通过财政预算还款的方式来被动偿债，给财政预算平衡造成很大的困难。由于有些地方政府及部门担保过滥，虽然《担保法》明确规定，地方政府及有关部门无权对经济合同进行担保。但在实际工作中，许多国外的贷款和国内银行的贷款在签订贷款合同是都对财政担保充满信任，特别是对地方政府财政违规担保的事情视而不见，均要求地方政府在相关政府平台公司贷款合同无法履行时，由地方财政如约履行还款义务，在地方财政收入因“营改增”而有所降低的情况下，就更加加剧了地方财政的债务风险。

2 对策：健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力

2.1 改革城市维护建设税

现行城市维护建设税由于是一种附加税，其职能作用日渐削弱，税制设计缺陷凸显，征收管理问题突出，城建税改革势在必行。按照独立税种的要求，重新确定税率，扩大征税范围，以纳税人取得的流转额为计税依据，把城建税建成为地方税体系中完全独立的主体税种，以保证改革后的城建税随着国民经济同步增长，为地方政府提供更多的财力，促进分税制财政体制的进一步完善。

2.2 研究开征新的地方税种

在市场经济条件下，地方政府必须要承担的基本职责包括义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等具有明显的外溢性特征公共服务支出。现行的税制体制将税源比较稳定、增长潜力较大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法筹措到与事权相匹配的财力。地方政府可以开创一些新的税源，这样不仅可以创造地方财政收入，而且还能给地方带来意想不到的益处。重点是研究开征环境保护税，使之成为地方税主体税种，增强地方政府财力，健全地方税收体系。

开征环境税，将环境税按一定的比例设为中央和地方共享税。划归地方支配的部分税收，用于污染物相对不易扩散的治理支出，如生活垃圾清理支出、污染检测支出及本地区的绿化工程支出；划归中央支配的部分税收，则逐年积累用于各项需要长期治理的跨地域项目，如江河湖泊污染治理、大气治理及防护林工程等大型项目。开征环境税不仅可以弥补现行税制对环境的忽视，在发挥税收市场经济体制下矫正其外部性的作用具有深远的影响，而且可以有利于调整产业结构。开征环境税会增加排污企业或者个体户的成本，消弱其竞争力，不利于高污染的企业而有利于无污染的企业，从而促进企业开发清洁能源改进生产技术。充分发挥环境税的作用，必将促使高污染行业向低污染无污染行业转型升级。

2.3 继续推行房产税改革

（1）给予地方一定税务自主权。进行房产税改革会适当减缓房地产业的发展，而土地出让收入占地方上很大一块，应当将房产税作为我国地方税的主体税种重点培育，使之逐步成为地方政府税收收入的主要来源，逐步代替地方上对土地出让收入的依赖。并且在全国统一税制的前提下，富裕地方政府较大的管理权限，以适应各地经济发展水平的需要，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济。在经济较发达的沿海省份，应适当提高房产税税率，在中西部经济欠发达地区，应适当降低房产税税率。

（2）房产税改革应当逐步推进。可以考虑先从大城市开始，取得经验以后逐步在中小城市推广；也可以考虑选择一些大、中、小城市同时试点，取得经验以后逐步在同类城市再行推广。

参考文献

[1]张云华.理性看待增值税扩围改革[J].现代经济探讨，2011，（10）