不对称权力、利益与国际气候合作

董德利

（山东行政学院科研处；山东省行政管理软科学研究基地，济南250014）

一、引言

国际规则建立在一个存在权力关系的社会中，必然反映各种权力的分配关系。基欧汉曾经指出，在国际社会追求财富与权力的竞争中，不管行为者是在什么样的经济领域中相互施展权力，经济问题毫无疑问同时也是政治问题，而当一个国家将其盟国拉在一起，或者建立一些自己主导的国际机制时，它实际上就是在对权力资源进行投资。[1]国际气候合作进程中隐含着权力与利益的纷争，而要获得稳定有效的国际气候合作，大国积极参与是一个必要条件，也只有大国切实采取行动才可能对全球气候变化真正起到减缓作用。本文围绕权力、利益等因素分析国际体系中的合作问题，考察大国在国际气候合作中的不对称权力与行为根源，并探讨未来国际气候合作可能的路径。

二、权力及其不对称性

1.国际体系中的权力。国际社会中的权力在本质上是对其他国际行为体施加影响和控制的能力，而这种能力可以由多种潜力或者说权力资源转化而来。[1]权力资源与权力能力并不是对等的，需要进行转换。如果把权力定位在支配结构创造的转换能力上，那么从时代发展的趋势来看，权力的具体形态正在从军事、经济等强制性手段的硬权力逐渐向规则、制度等依附于无形资源的软权力转变。[2]当然，无论权力的概念和内容如何多样，都可以从行为体的互动关系或物质实力角度进行分类。就气候变化问题而言，由于大国并不能直接强迫其他国家减排温室气体，因而如果从推动国际气候合作达成的角度，则权力主要指向了互动关系；而如果从应对气候变化可以通过规则制定权强化自身比较优势的角度，权力内涵又主要指向了物质实力。

国际体系中存在着实力不等的众多国家，那些综合国力(包括硬指标和软指标)强大的国家就是强国或大国，而按照国家实力与影响力构成和所及的范围，又可以分为全球性大国和区域性大国。现实主义认为，大国的国家利益包括权力，没有权力，国家利益能否实现就有疑问，因此，权力成了大国追求的外交目标，也成为国家利益不可分割的一部分。[3]围绕权力不仅可以看到对立关系，而且还可以看到合作与结盟。作为权限分割的基本形态，国际行为常常表现为一种权力关系，任何国家的比较优势都可能成为其权力的来源，并在时代变化中以一定模式分配和积累起来，经济强国可能在所谓的全球共同利益中获得新的权力资源。[2]

2.问题领域中的权力。为了对国际制度的形成和变迁进行更深入细致的解释，人们区分了总体结构权力与问题领域的权力。所谓问题领域的权力是指行为者在具体问题领域所拥有的资源、能力和地位。[4]强调总体结构权力的学者往往坚持权力可转移论，认为总体权力优越的行为者在各个具体领域同样具有优势；而关注具体问题领域权力的学者一般认为，不同领域有不同的权力结构，它们或多或少与总体权力的分配不相干。[5]

罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈从复合相互依赖的角度，认为不对称依赖是行为体在某个问题上能够讨价还价甚至影响其他问题的权力来源，并从敏感性与脆弱性角度说明了权力在相互依赖中的作用。所谓敏感性是指行为体在某政策框架内作出反应的程度，包括一国发生有代价变化的速度有多快以及付出的代价有多大，而脆弱性则是指行为体获得替代选择的相对能力及其付出的代价。[5]在问题领域也可以分为硬权力和软权力，硬权力是指通过威胁、惩罚等手段直接或强制性的使用权力迫使他国改变行为的能力，不对称相互依赖是硬权力的一个重要来源；软权力则是指一种间接使用的制定纲领计划和吸引其他国家愿意效仿自己或者接受体系的规则，并愿意合作从而实现自己预期目标的能力。[6]软权力的作用方式有多种，在一个相互依赖的世界里，国家间经常运用的正是由是否合作而产生的权力，根据约瑟夫·奈的说法，合作的力量就是“一个国家建构一种形势的能力，这种形势使其他国家的发展偏好和对国家利益的定义方式中包含本国的偏好和定义方式”。[7]复合相互依赖理论将多样化的问题通过多种渠道联系起来，既是现实国际政治的体现，也是分析国际制度变化的基础。另外，问题领域中还有一种情景性权力(contingent power)，即行为者之间相互竞争给其他行为者带来的权力，这种权力既非本身固有，也非国际制度或规范所赋予，而是特定情势赋予某行为体的额外的权力。[8]尽管整体结构权力和问题领域的权力结构模式对于解释国际制度的形成和变迁都存在缺陷，但可以确信的是“基本的权力结构与一个制度内部的影响力之间的不协调为制度变化提供了动力”。[5]

3.收益与权力。现实主义认为，国际社会的无政府状态以及其他大国作为潜在威胁的现实，要求各国的安全和生存只能依靠自己，而不能指望别人的保护。在这种逻辑下，各国都不会为了他国或国际社会的共同利益而做出牺牲，作为理性经济人的国家都会选择国家利益至上作为国际社会中行为选择的基础。[9]但是，国家利益有多种，既有国家安全利益、经济利益又有政治利益和环境利益，而且还可以分为绝对收益和相对收益，各国在不同利益选择上的优先顺序不同，尤其是对相对收益与绝对收益的不同追求，可能导致各国在是否合作以及合作程度上的差别。

相对收益是指合作中的一方相对于另一方的获益多少，绝对收益则是指合作双方各自获益本身。新自由制度主义从经济自由主义的理论观点出发，强调各国国际行为的动因是出于对国家绝对收益的追求，认为绝对收益的存在是国际合作的动因，作为国际合作中间环节的国际机制是一种能够为其所有成员国带来帕累托改进的公共产品，一国参与某项国际制度可以为其带来高于不参与状态的绝对收益。新现实主义认为相对收益是阻碍国际合作的重要原因。按照现实主义的理论，权力在国际谈判中扮演着极其重要的角色，权力可以以威胁放弃合作的强制方式来行使，其有效性是以威胁放弃合作的可信性为保证的，而威胁放弃合作的可信性又是以其内部资源的丰富性和合作对象的可选择性为基础的。正是在这一权力因素的作用下，国际制度中的各成员国之间出现了多利者和少利者，即出现相对收益差别。[10]

4.权力的不对称性。从权力角度来看，气候变化是一个很特殊的问题。气候变化所具有的生态整体性和负外部性特点，使得即使霸权国家也难以单独应对全球气候变化，但是，如果缺少了温室气体排放大国的实际参与，国际社会应对气候变化的集体行动又可能缺乏实效，从而使得温室气体排放大国在类似气候变化的问题上具有双向不对称的权力。

图1 国际体系中权力的不对称性示意图

如图1所示，我们用横轴表示权力的作用方式，一般来说权力的使用方式有吸引、说服、设置议程、奖赏、威胁、强制等六种，自原点向两侧表示权力的作用力或强制性逐渐增强，用纵轴表示国际社会在气候问题上的合作程度。某国A凭借在问题领域中的相对重要地位采取积极行动和示范如果可以推动国际气候合作，即对于达成国际合作目标具有正向权力，但是，如果某国B以其问题领域中的重要性采取消极行动一定会降低国际合作的效果，则由其实际具有的否决权形成负向权力；在国际气候合作问题上，某个国家自身在促成集体行动和制约集体行动两方面的重要性及权力大小可能不同，也就是说正向权力对国际气候合作的推动作用可能不如负向权力的制约作用明显，我们暂且称之为权力的双向不对称性。

三、大国气候政策与权力竞争

作为国际社会应对全球公共问题的重要方式，国际合作机制越来越多。总的来看，在国际体系中一般是比较强大的国家在建立游戏规则和支配国际制度，包括提议、修改或废除国际制度；而在具体问题领域，不同国家则可能不同程度上具有独立于经济、军事力量的政治结构和力量结构。[11]

1.气候变化中的大国因素。这里所谓的大国主要是指在温室气体排放量中占有较大比重或对全球气候变化问题治理具有重要影响的国家。对气候变化中的大国责任可以从两方面来理解，一是全球气候变化由温室气体排放引起，而历史责任和现实责任往往集中在少数大国身上；二是在应对气候变化的集体行动中，缺少大国参与的国际气候合作必定难以有效控制温室气体排放和应对全球气候变化。

正如美国世界观察研究所的世界状况报告所指出的，从能源与环境外交领域的政治格局来看，全球环境形势是由“环境八大国”主宰着的，它们是世界上经济实力最强和二氧化碳排放量最多的美国，世界上人口最多的中国，具有世界上最丰富生物多样性资源的巴西，其余是德国、日本、印度、印尼和俄罗斯。而从温室气体排放的流量来看，一个最显著的特征就是排放高度集中在少数几个国家，美国是最大的排放国，排放量约占总排放量的五分之一，而包括中国、印度、日本、俄罗斯在内的前五大排放国的排放量占全球排放总量的一半以上，前十大排放国占全球排放总量的60%以上。[12]IEA则预测，五个与能源有关的二氧化碳排放大国（美国、中国、欧盟、印度、俄罗斯），其总体排放约占全球二氧化碳的三分之二，这一比例可能会一直持续到2020年，中国和美国在减排方面所作的贡献对实现一个稳定的温室气体浓度目标至关重要。[13]可见，在气候变化问题上，不论是事前的责任还是事后的应对治理，大国都举足轻重。

2.气候政策中的能源、技术因素。引起温室气体排放的因素有很多，能源无疑是国际社会最利害攸关和最引人关注的因素，而减缓气候变化的有效途径首选技术创新与可行技术的更广泛扩散。因此，气候变化问题不仅是环境问题，更是各国争夺未来在能源发展和经济竞争中的优势地位问题，能源、技术和气候问题的交织，为国际权力转移和国际规则的变迁注入了动力和借口。

首先，温室效应主要是由化石能源燃烧排放的二氧化碳引起的，要减排温室气体就要提高能效、调整能源结构，进而改变能源经济的传统增长方式。整体来看，美国经济在很多方面都是能源密集型，其2003年的温室气体排放强度(561.7吨/百万美元)远远超出欧盟25国的这一指标(369.1吨/百万美元)，[14]2007年主要与能源相关的行业的能源强度高于欧盟的指标(表1)，因此，美国在这些产业的能源技术效率上要落后于欧盟的水平。

表1 各国高能耗产业能源强度比较

IPCC评估报告指出，如果没有能源政策的重大调整，化石能源占80%的全球能源结构将可能维持到2025-2030年，在2000-2030年期间全球基线温室气体排放量增幅区间为97亿吨至367亿吨CO2当量，在上述情景中化石能源仍将占主导地位，能源利用过程中的排放量将在这一期间增加40-110%，而到2030年，在传统经济发展路径的惯性作用下，美国与能源相关的二氧化碳排放量增长幅度要远比欧盟明显。[15]因此，在没有能源技术突破的情况下，美国拒绝强制量化减排，转而提出降低能源强度的自愿减排。美国相较于欧盟的能源技术状况与排放趋势，部分说明了美国在气候变化政策上为什么不如欧盟表现积极，而且不愿意在近期承诺减排的原因。

其次，国际能源安全与大国之间的竞争是当前的现实问题，而新能源的开发可能在不改变传统能源权力结构的条件下实现权力转移。能源领域的竞争一直伴随着国际体系演进的历史，由于世界已探明的石油储备只能满足全世界约40年的消费需求，天然气储备也只能满足约60年的消费需求，因此在传统能源领域全球面临零和博弈的困境。[16]目前新兴发展中大国能源需求急剧扩张，全球能源供需矛盾加剧，在这一背景下，欧洲和美国都在大力开发核能、水力、风能、生物能等新能源，但是比较而言，欧盟对新能源的开发更为迫切。这是因为，美国经济的快速发展是建立在不加限制的使用包括中东地区在内的美国以外的其他国家石油资源的基础上的，美国的石油安全以其军事霸权作为保证，美国相对丰富的化石能源资源以及对国际石油的控制，在某种程度上延缓了其对新能源开发利用的进程，也降低了其在应对气候变化问题上的动力。而目前欧盟大部分成员国的能源特别是油气资源对外依存度仍然较高，根据欧盟委员会颁布的欧洲能源安全绿皮书，如果不采取措施，到2020年欧盟石油和天然气平均进口依存度将由现在的50%上升到70%。[17]因此新能源的开发与应对气候变化的要求相一致，可能在根本上改变欧盟的能源处境。

第三，新能源技术的开发利用需要强力的制度作为支撑。一般来说，能源行业的资本技术替换相对缓慢，因此，许多效率更高的技术一般需要很多年才能在能源行业得到推广使用，这使得新能源技术在完全商业化之前就可能难以为继了，从而形成从研发到市场化之间的死亡之谷。而气候问题的出现可能改变这一状况，围绕应对气候变化问题而采取的激励和强制措施为新能源技术创造了巨大的市场，不但可以加快新能源技术应用的进程，而且可以使新能源技术通过大范围的使用而分摊和降低成本。这可以部分说明为什么欧盟更青睐于强制承诺减排的问题。当然在这个问题上，欧盟和美国的利益是一致的，这也正是欧盟和美国都要求发展中国家承担温室气体限排责任的原因之一。

3.大国竞争与权力转移。要在能源变革与应对气候变化的过程中获得新的权力，必须借助于技术创新和制度的共同作用，而美国在气候变化中逃避责任的做法恰恰可能引发权力的转移。与美国相比，欧盟在气候变化问题上更注重用规则来改造世界，并通过率先采取减排行动和发挥示范作用来促进国际气候合作，这样使欧盟利益在形式上变成“共同利益”的同时，也强化了欧盟在国际社会中的制度性权力。

制度是权力的重要来源，制度性权力源于对国际制度的参与、引导乃至控制。事实上，在国际气候合作中，欧盟正是通过影响议程设置、同有关国家进行协商谈判等方式来发挥自身的影响力，最终使量化减排和履约机制成为发达国家相互妥协的基础，[18]并在此基础上建立起欧盟碳排放交易机制。实际上，正如“煤炭-英镑”和“石油-美元”曾经改变或巩固了国际关键货币的地位一样，在低碳经济成为未来各国经济增长目标模式的情况下，欧盟以其完善的碳排放交易体系和较大的碳市场份额，有可能通过能源绑定和“碳本位”推进欧元的国际化进程,甚至由此打破美元单边霸权的国际货币格局。[19]

自2005年京都议定书正式生效以后，全球碳交易市场出现了爆炸式增长。在全球金融危机背景下，欧盟并没有放松建立国际气候合作制度的进程，而是将气候、能源、经济刺激与国际金融体系改革等结合起来作为应对气候变化和经济危机的核心，这正是欧盟的国家利益和权力竞争使然。

站在美国角度，自美国宣布退出京都议定书之后，国际社会在没有美国有效参与的情况下，并没有放弃推进全球气候合作的努力，在欧盟和联合国的推动下，最终达成京都协议并开始推动该机制的执行。面对这种情况，美国不可能长期自绝于国际气候谈判权之外，从而失去在能源安全及国际气候合作制度构建等问题上的领导地位。尽管短期内美国不会牺牲其现实利益在应对气候变化问题上采取实质性的措施，但是，石油的对外高度依赖在某种程度上也限制和削弱了美国的霸权，尤其是能源安全和美元地位问题始终是美国政府高度关注的战略问题。从长远利益出发，美国也需要利用国际气候合作平台为维护其霸权服务。

四、大国作用与国际气候合作

气候变化影响的加剧，必然使各国更加重视应对气候变化问题，然而由于各国利益分歧在短期内难以消除，以及国际格局的进一步多元化，气候变化导致的各种政治、经济矛盾将更加复杂。可以肯定的是，离开大国的作用和积极行动，无论通过市场机制还是国际规则途径来应对气候变化都无异于痴人说梦。

1.大国的潜在领导力。大国对国际规则的形成和变迁有着比小国大得多的影响力，大国的合作而非对抗是全球治理变成现实的关键，大国的作用决定了国际气候合作的未来。

美国的气候政策表明美国目前并没有把气候问题放在其关注的首位，因此在国际气候合作中采取了保守的态度。但是从长远来看，大国的利益具有广泛性和多样性。一旦其石油替代技术取得突破性进展，美国很可能会转而在国际气候谈判中采取强硬立场，并以其经济优势要求发展中国家承担更多的温室气体减排义务。这样可以在限制其他国家特别是发展中国家的发展空间、打击和削弱竞争对手的同时，最大限度地扩展替代能源技术的国际市场，利用技术垄断优势获得经济利益，而且通过维护国际环境秩序强化其霸主地位。[20]然而，在应对气候变化问题上，地区性大国尽管在发展水平、能源资源和技术水平上存在差异，但在实现低碳未来的道路上可能都不同程度具有各自潜在的领导力，甚至较高的温室气体排放本身就是发展中国家在气候问题上讨价还价时具有的负向权力。

2.共容利益下的国际气候合作。国际合作是全球公共问题治理的重要方式，但是全球治理是“使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它的基础不是控制，而是持续的互动和协调”。[21]在未来的国际气候合作中，必然包含了基于各种推动力量的利益新联盟，这些联盟不一定有完全一致的气候目标，它们可能是建立在对能源供应、环境利益、相关创业机会和权力追求等不同的利益基础上，如果不能完全排除国际气候合作中的搭便车行为，那么在气候问题上大国的共容利益就有其合理性，共容利益可能是大国在应对气候变化问题上率先采取行动的动因。按照共容利益的思路，在气候变化问题上正向权力最大的国家，从管理该问题领域的国际制度中获得的包括气候收益在内的各种收益也将最大，因此它也有最强的动机去建立这一国际制度，当然，这需要将气候收益转化为可控的收益或者使二者关联，而较少的行为体数量则有助于防止其他国家的机会主义行为。实际上，大国经济体会议正在成为近年来在联合国气候变化框架之外探讨国际气候合作的重要形式，就气候变化问题本身来说，未来有效应对气候变化离不开大国之间的合作。

五、结语

从应对气候变化的合作效果来说，所有国家都参与减排温室气体是能够最有效减缓气候变化的。然而，气候变化是一个涉及能源、环境与经济增长在内的综合性全球问题，国家作为国际气候合作最重要的行为主体，其行为选择受到多重因素的影响。国际谈判中的国家行为体越多达成一致同意和集体行动的可能性越小，因此，让所有国家都参与减排温室气体可能仅具有理论上的合理性。霸权国家尽管也难以单独提供气候变化全球公共产品，但发达国家在减缓和适应气候变化上的技术优势以及温室气体排放集中在少数国家的现实，使少数发达国家在这一问题领域所具有的权力和决定性影响不容忽视，而且也只有大国切实采取行动才可能对全球气候变化真正起到减缓作用。另外，大国在气候问题上的相对重要性，说明集体行动中一致同意的质量在某种程度上要重于一致同意的数量。

在应对气候变化问题上，权力既可能是阻碍因素，也可能是积极因素，具有权力优势的大国率先采取行动可能促进合作的出现，因此，国际社会需要从共容利益的角度积极推进大国间的协调。气候变化不仅是一个环境问题，更是一个国际政治问题，尽管政治斗争对国际气候合作可能产生负面影响，但是任何国家的权力与利益都是处在变动中的，尤其是那些在新能源、技术等方面走在前列的大国将在应对气候变化的过程中获得新的不对称权力，并可能成为国际气候合作的积极推动者。

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