城乡公共服务一体化发展目标及其路向检视*

吴业苗

（南京师范大学，南京 210097）

没有目标和方向的实践活动是盲目的、无序的、低效的。近年来，虽然我国加大了农村公共服务发展力度，各地政府也为提高农村公共服务水平做了大量实事，但从我国城乡公共服务一体化实践状况看，农村公共服务发展还不尽如人意，建设行动随意性大。不仅城乡公共服务一体化“总抓手”不停地变换，而且主要任务、发展方向也尚欠清晰，人们不知道城乡公共服务一体化发展目标和前行路向。由此，我国一些地方的城乡公共服务一体化始终徘徊在低层次上，有些实践活动还事与愿违：或偏离了城乡一体化方向，或加重了农民负担，或浪费了大量财力、物力资源。城乡公共服务一体化是城市化和城乡一体化的实践过程和重要使命，探索其发展目标及其走向，对减少农村公共服务建设盲目性、消弭城乡公共服务差距、实现城乡公共服务等值化都有极其重要的意义。

一、城乡公共服务一体化发展的目标问题

从管理学角度看，“目标是对优先顺序的声明”。①城乡公共服务一体化是长期的、艰巨的实践过程，面临诸多不确定关系，但无论处理农村公共服务自身体系建构中的基本公共服务与非基本公共服务关系，还是处理农村公共服务长期发展中的供给与需求关系等，都需要目标设置（goal setting）来支撑，②即城乡公共服务一体化实践活动需要“运用目标策略来达到目标任务，如果目标策略选择得当，就能有效完成目标任务”。③换言之，为使城乡公共服务一体化实践活动“达到所希望的未来状况”，④有必要规制城乡公共服务一体化发展目标。

然而，一直以来，国家政策缺乏对城乡公共服务一体化发展目标的规制。近年来，国家的城乡一体化政策几乎没有提及城乡公共服务一体化目标，如2007年中国共产党第十七次全国代表大会首次提出了建立以工促农、以城带乡的长效机制，但强调的是“要形成”城乡经济社会发展一体化新格局；2008年中国共产党十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势，指出我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，进入着力破除“城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重要时期，但在这次会议上也仅提及我国要在2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制；2011年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，虽然强调要“建立健全城乡发展一体化制度”，但仍没有阐明城乡一体化包括公共服务一体化的预期目标。尽管国家政策将城乡关系设定为城乡“一体化新格局”，但这不是说国家政策对城乡公共服务一体化没有目标要求，也并非意味着城乡公共服务一体化目标可有可无。相反，为落实“城乡经济社会发展一体化新格局”的国家战略，学界不仅需要从学理上解读“城乡一体化新格局”、“城乡一体化体制机制”，而且需要根据我国经济社会发展条件和城乡公共服务一体化发展特征，研制我国城乡公共服务一体化发展目标。

可是，学界在相关的理论研究中更多关注城乡公共服务一体化的实践过程及其绩效目标，很少有人考量城乡公共服务一体化发展目标及其实施步骤。龙兴海和曾伏秋在农村公共服务供给体系的由来、评估、考量等问题的研究上提到了农村公共服务供给目标，但比较宽泛且不明确。⑤樊继达在建立促进城乡基本公共服务均等化的绩效评估体系的研究中，虽然讨论了绩效评估的内涵、价值取向、实施意义、绩效评估体系建立等，并对公共服务绩效评估目标作了较全面的研究，⑥但他的研究在理论上没有新发现，在实践上也缺乏可操作性。刘学之的研究比同类研究有价值，她建立了基本公共服务评价指标体系，划分、归类了基本公共服务一级指标、二级指标，初步设计了公共服务绩效评估的目标值，⑦但她的研究学术价值有限：一是她没有指出公共服务均等化的评估指标的分值和权重；二是她没有研究公共服务均等化程度及其实现问题；三是她没有对公共服务均等化远景目标进行理论探讨。

比较而言，李军鹏的公共服务体系建设目标的研究超越了先前研究范式，他对公共服务体系建设的战略目标或宏观目标进行了颇有价值的探讨。李军鹏根据我国经济社会发展目标，指出我国公共服务体系建设目标分别是：基于“十二五”规划，我国公共服务体系建设的近期目标是，逐步完善基本公共服务体系，使其符合国情、比较完整、覆盖城乡和有可持续性，力争到2015年，我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标均达到上中等收入国家平均水平；基于我国2020年全面建设小康社会的目标要求，我国公共服务体系建设的中期目标是，建立健全“公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展”的公共服务体系，实现基本公共服务均等化，力争到2020年，我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标达到上中等收入国家较高水平；基于我国2050年成为中等发达国家的经济社会发展总目标要求，我国公共服务体系建设的长期目标是“建设中国特色的福利社会”，力争到2050年，我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标均达到中等发达国家水平或高收入国家平均水平。⑧李军鹏的公共服务体系建设的阶段目标论，不仅指出了公共服务建设实践是要逐步并最终形成“制度化的、完善的、覆盖全民的公共服务体系”，而且还预测了公共服务目标水平，即到2050年，我国公共服务水平要“比欧洲福利国家低，比美国等国家略高”。李军鹏依据我国经济社会发展阶段，分别从公共服务体系完善程度、服务水平和主要指标三个方面设置公共服务目标理路是合理的，有助于促使我国公共服务体系建设与经济社会建设同步发展。但他对公共服务体系建设目标的研究比较笼统，不具体，既没有充分估计农村公共服务建设的艰巨性，也没有提及城乡公共服务统筹发展的内在关联性，更没有从国家政策层面上强调城乡公共服务一体化的公正性。

城乡公共服务一体化发展目标不同于城乡公共服务等值化绩效目标，也不同于公共服务体系建设目标。绩效目标侧重于各项公共服务的指标设计、权重确认和目标值的计算，体系建设目标侧重于公共服务体系的结构组合、服务水平提高和要素协调，而城乡公共服务一体化发展目标不仅要关注农村基本公共服务和非基本公共服务的普遍提高，还要凸显城乡协调和城乡融合。从学理角度上看，城乡公共服务一体化发展目标是对城乡公共服务一体化实践活动和推进过程基本方向的整体规制，包括城乡公共服务一体化的总设想、总任务和总要求，具有总体性、持续性、公正性和相对性等特点。在这里，“总体性”是对城乡公共服务一体化的数量和质量要求，即不仅要全面发展农村各项公共服务，广泛提高农村各项公共服务水平，而且还要整合相关公共服务配置，使农村公共服务在整体上与城市对接或并轨；“持续性”是对城乡公共服务一体化发展进程的要求，即指不间断地、持久地增加农村公共服务投入，不断优化农村公共服务环境，以保证农村公共服务良性运行；“公正性”是对城乡公共服务一体化价值取向的要求，即彰显公共服务的公平正义价值，使公共服务的普惠之光照到城乡每一个地方；“相对性”是对城乡公共服务一体化体系的要求，即农村公共服务是个相对独立系统，不仅要按照本系统运行规律自由、灵活地发展，而且要在实践活动中塑造各式各样的城乡公共服务一体化模式。

二、城乡公共服务一体化发展目标的层级定位

作为目标表达的城乡公共服务一体化，内在地包含两个核心内容，即目标明度和目标强度。在明度上，城乡公共服务一体化发展目标要有一定的明确度，因为具体的、明确的目标要比笼统模糊的目标更有实践效应；⑨此外，城乡公共服务一体化发展目标还要有一定的难度，因为没有实践难度的目标等于没有目标，不仅不能反映农村居民不断增长的公共服务需求，而且也不利于扩大农村公共服务供给和缩小城乡公共服务差距。在强度上，城乡公共服务一体化发展目标需要反映“目标的吸引程度、可供选择性和可被接受的状况”，进而体现城乡公共服务一体化的重要性和“为达到目标而努力的程度”。⑩尽管各地可以根据本地城乡一体化发展实际拟制城乡公共服务一体化发展目标，尽管这样的自我设定目标通常会比他人强制设定目标承诺水平更高，⑪但城乡公共服务一体化发展目标建构的真正意义不在此。因为城乡公共服务一体化实践活动要比目标建构复杂，比如，城乡公共服务一体化发展目标是全国性规制，地方性、局部性目标必须服从全局性、整体性目标；再比如，虽然地方政府对目标执行承诺有一定的选择权，但无论情况如何特殊，执行困难有多大，目标预定的任务都是要完成的。因此，城乡公共服务一体化发展目标必须回应并体现目标强度。

依据我国“十二五”规划和中长期发展规划，我国城乡公共服务一体化发展目标的明度和强度在“十二五”规划、建党一百周年、建国一百周年三个阶段中是不同的。第一阶段为近期目标，即改革公共服务供给体制，加大政府对农村地区的义务教育、公共卫生、基本医疗、就业服务、社会保障、公共文化体育、公共安全等基本公共服务投入，初步建立惠及全体农村居民的基本公共服务体系，并逐步健全多层次的非基本公共服务体系。第二阶段为中期目标，即根据中央十七届三中全会“基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”的要求，公共服务要更广泛地覆盖农村社会，更等值地惠及农村居民，基本建立城乡公共服务一体化体制，并形成城乡公共服务要素平等交换关系。第三阶段为长期目标，即我国城乡公共服务一体化要达到世界中等以上发达国家的水平，城乡居民不仅要拥有等值的公共服务权利，而且城乡居民，无论居住在城市还是在农村，也无论他们从事何种职业，他们都必须真实地享有无差别的公共服务（如下图）。

城乡公共服务一体化发展目标层级图

与城乡公共服务一体化发展阶段相对应，我国城乡公共服务一体化发展进程中的每个层级目标的性质不尽相同。第一阶段目标为基本目标，此阶段的城乡公共服务一体化发展主要任务是，将农村公共服务，尤其要将基本公共服务纳入城乡一体化发展规划中，使基本公共服务和部分非基本公共服务与城市对接，以满足农村居民对公共服务的基本需求。第二阶段目标为扩展目标，此阶段的城乡公共服务一体化发展主要任务是，实现城乡基本公共服务和非基本公共服务等值化，基本消除城乡居民在基本公共服务上的差别，基本解决我国城乡公共服务不平等、不公正问题。第三阶段为理想目标，此阶段的城乡公共服务一体化发展主要任务是，健全城乡公共服务一体化体系，城乡居民均能享有国家提供的全方位、立体式、无差别的公共服务，并能得到平等的国民待遇。

由上可见，城乡公共服务一体化发展目标是渐次提升的，后阶段目标承继了前阶段目标内容，又高于前阶段目标，其叠加效应驱使了城乡公共服务一体化程度逐步提高。但城乡公共服务一体化实践的难度、强度并不与之对应，难度最大、强度最高的城乡公共服务一体化发展任务不在第一阶段和第三阶段，而在第二阶段。具体地说，在第一阶段中，虽然农村公共服务非常缺乏，城乡公共服务差距很大，农村居民对公共服务需求特别多，但由于受到城乡公共服务二元体制的惯性影响，农村居民的公共服务期望值并不高，他们不在意城市人的公共服务，也不苛求城乡等值化公共服务。此阶段的城乡公共服务一体化发展难度不大，强度不高，能在“十二五”末基本完成。在第二阶段中，由于城乡统筹程度加深，城乡主要公共服务要素流动、互换频繁，越来越多的农村居民与城市有广泛、深度的接触——有相当多的农村居民移居到城市或城镇，并享受到高水平公共服务；居村农民更喜欢以城市为参照对象，渴求得到与市民等值的公共服务。此阶段城乡公共服务一体化难度最大，强度最高，需要用15年左右的时间来逐步满足农村居民不断增长的公共服务需求。在第三阶段中，由于农村公共服务经过了前期二三十年的快速发展，大多数农村居民已经拥有了与城市居民等值的公共服务，甚至一些公共服务不逊色于城市，或超过了城市。此阶段城乡公共服务一体化发展难度不大，强度也一般，并且还有长达30年发展时间。

在城乡公共服务一体化发展三个阶段中，目标实施的难度和强度是不同的，所面临的主要问题也不一样。但无论在城乡公共服务一体化发展的哪个阶段中，也无论建设和发展的难度有何变化，城乡公共服务一体化发展目标的实施均面临如下四个共性问题。

第一，地区递度与差异问题。城乡公共服务一体化发展，需要体现各地的外部环境和资源条件，统筹考虑各地经济社会的发展水平、形态差异、城乡关系、政府服务能力等因素，不能全国只有一个相同的目标。我国东西部地区的经济社会发展差距大，城乡公共服务一体化程度由东向西递减，因此，城乡公共服务一体化发展目标的实施要兼顾缩小地区间城乡公共服务发展差异。实践中，既要强调城市与周边农村公共服务的统筹发展，也要重视地区间城乡公共服务差距，即在推进区域内城乡公共服务一体化发展的同时，还要逐步、直至彻底消除地区间城乡公共服务一体化差距，使我国东西部城乡居民都能享有均等化公共服务。虽然消除地区间城乡公共服务发展差距可能比消除区域内城乡公共服务差距还要有难度，但我们绝不能摁下葫芦浮起瓢，解决了城乡公共服务一体化矛盾，却激化了地区间城乡公共服务矛盾。其实，城乡公共服务一体化和地区间城乡公共服务一体化是一个问题的两个方面，其统筹兼顾的主要责任分别在地方政府和中央政府：区域内城乡公共服务一体化主要责任者是地方政府，而地区间城乡公共服务一体化主要责任者是中央政府，只要两者各尽其责，区域内城乡公共服务一体化和地区间城乡公共服务一体化可以同步并举，相得益彰。

第二，承诺与信心问题。首先，目标承诺即为内化设置的目标，其水平决定了目标执行程度。⑫上级政府在建构城乡公共服务一体化发展目标过程中，要与下级政府充分沟通，要尽可能多地吸纳下级政府参与，并使其了解目标任务的标准信息。唯有此，才能使城乡公共服务一体化发展目标与下级政府的目标承诺保持一致，以维持下级政府的目标心理契约，减少或避免违背承诺现象的发生。此外，上级政府还需要对城乡公共服务一体化目标的价值和意义做出解释，以使地方政府更加认同目标任务，并一如既往地履行承诺。其次，城乡公共服务一体化发展目标的实施是个长期过程，需要执行主体特别是地方政府具有较强的自我效能感，即实现目标所需要的信念和信心。自我效能感影响目标的选择水平、努力程度、坚持和持续性、归因方式，⑬它对目标的坚持性、目标的承诺水平、目标任务的完成都有较大的影响——自我效能感高，意味着行为主体能坚持目标任务，能自觉履行目标承诺，也预示着行为主体有信心完成目标任务。为了增强地方政府完成城乡公共服务一体化目标任务的信心，需要注意：目标任务要适度，必须确保多数任务能完成；在目标实施过程中上级政府要了解下级政府的实施困难，并及时帮助下级政府解决困难；及时总结经验，建构城乡公共服务一体化目标的“常模”，运用群体规范和压力影响个体目标选择；发现典型经验，型塑城乡公共服务一体化的“样模”，以引导各地政府积极探索更有效、更具有挑战性的城乡公共服务一体化发展目标。

第三，政府服务责任与行政能力问题。增强政府服务责任和提高政府行政能力是实现城乡公共服务一体化的组织保障，城乡公共服务一体化发展目标的实现必须求助于政府支持。由此，一要加强服务型政府建设，推进政府“从管制行政到服务行政、从权力行政到权利行政、从全能行政到有限行政、从暗箱行政到透明行政、从政府本位到公民本位”的转变。⑭二要强化政府特别是省级以上政府在农村公共服务建设中的主体责任，它们不仅要为城乡公共服务一体化发展掌好舵，更要与下级政府一道划好船。三要在调整公共服务存量的基础上，不断加大公共服务的增量，真正将政府农村工作的中心转移到为农民、农村和农业提供优质公共服务上。四要提高政府的多价值平衡能力，处理好经济发展和公共服务发展中的效率与公平的关系，主动优化公共服务资源的城乡配置，更加注重农村公共服务尤其是基本公共服务供给领域中的公平，形成惠及全民的基本公共服务体系。

第四，平等与公正问题。众所周知，城乡公共服务一体化需要坚持平等、公正的发展理念，但城乡公共服务一体化发展目标的实现并非指城乡居民享有同样的公共服务。“公共服务供给城乡一体化并不是农村与城市公共服务的一律化，也不是城乡公共服务的一致化，更不是将城乡‘分治’改为城乡‘合治’”。⑮城乡公共服务一体化发展目标需要体现城乡不同的地域环境和发展现状，需要尊重城乡居民的不同愿望和实际需求，但绝不能以此为借口，固化城乡间的服务差距。尽管在城乡公共服务一体化目标实现后，城乡间公共服务仍有差别，但这种差别已不是差距。在将来，或许我国农村的某些公共服务仍比城市少或低，但可以肯定的是，农村也有某些公共服务多于或高于城市，城乡公共服务多与少、高与低，不是城乡公共服务的差距，而是城乡对公共服务的需求不同所致。当然，城乡居民间大多数公共服务应该相同，不能有大的差别，如社会保障服务、卫生健康服务、文化教育服务等。政府在推进城乡公共服务一体化过程中要守住这一底线，否则，城乡公共服务一体化就徒有虚名。

以上问题伴随城乡公共服务一体化发展目标实施进程的始终，反映了我国城乡公共服务一体化发展的难度、信度、效度、公正度，必须在城乡公共服务一体化实践中给予重视。因为解决好这些问题，不仅能避免各级政府推脱发展城乡公共服务一体化的主体责任，排除影响城乡公共服务一体化发展的干扰因素，而且还对规范相关制度和政策、进一步完善城乡公共服务一体化发展目标都有积极作用。

三、城乡公共服务一体化发展的路向检视

城乡公共服务一体化是构建和谐社会的关键环节，是全面小康社会建设、进而实现现代化的重要标志。就此而言，城乡公共服务一体化发展目标应该成为城乡统筹发展的实现载体、民生建设的驱动装置。如此，检视城乡公共服务一体化发展目标的合理性，不仅要看它是否符合我国经济社会发展的战略方向，还要看它是否遵循了“以人为本”（people-oriented）的发展理念。

1.从实践上看，城乡公共服务一体化是个实践过程，发展目标必须是真实的、可行的

城乡公共服务一体化发展目标在总体上保持着与我国经济社会发展战略目标的统一。强调城乡公共服务一体化目标与我国经济社会发展战略目标的统一，旨在强调城乡公共服务一体化在我国经济社会发展中的战略地位和重要作用，以增强政府在制定、实施经济社会发展计划时兼顾城乡公共服务一体化的自觉性。将城乡公共服务一体化目标与我国经济社会发展目标统一起来的好处主要有：一可以纠正我国政府重经济发展而轻社会建设和公共服务发展的片面发展观，将公共事业建设重点真正转移到农村，从而保证我国经济社会的可持续发展；二可以凸显农村公共服务建设的重要性，促使农村公共服务发展与经济社会整体发展的衔接，防止农村公共服务发展滞后于现代化步伐；三可以弥补我国城乡一体化过程中公共服务这块“短板”，使农村公共服务与城市对接，进而更有效地推进城乡经济社会一体化。

城乡公共服务一体化是城乡公共服务统筹发展的重要内容，其发展目标是真实的。一方面，城乡一体化发展对农村公共服务建设有明确的、具体的要求。在城乡一体化建设中，各级政府不仅要大力发展城镇化，尽可能多地引导农村人口向城镇流动、集中，而且还要将建设和发展的重点转移到改善和提高农村公共服务上，并将公共服务纳入到各级政府的政绩考核指标中。另一方面，切实改善农村公共服务状况，让农村居民真实感受到城乡公共服务一体化的好处。为此，一要保证农村所有重要的公共服务，包括一些非基本公共服务都要与城市对接，不能借口农村居民没有需求或供给条件不成熟，就蓄意拖延或放弃提供公共服务；二要确保农村主要公共服务与城市等值，不能借口公共服务供给成本高或供给难度大，就随意提高公共服务的收费标准或降低服务质量；三要营造城乡公共服务自由流动环境，不能借口农民流动到城市或其他地区，就剥夺农民享受某地公共服务权益或将农民排除在某地公共服务之外。

城乡公共服务一体化在新农村建设中已初现端倪，其发展目标是可行的。就全国而言，新农村建设提升了大部分农村地区的基本公共服务水平，越来越多的农村公共服务正在与城市社会对接、并轨：经济欠发达的农村地区，虽然地方政府为农村提供的公共服务数量和质量有限，农村公共服务与城市还有较大差距，但大多数农村公共服务已经被纳入城乡统筹发展中；经济较发达的农村地区，基本公共服务正在与城市社会并轨，非基本公共服务也加快与城市社会对接。就某一个地区而言，譬如江苏省，苏南城乡公共服务一体化程度比较高，昆山、江阴等市的农村低保服务、医疗服务、养老服务、就业服务等已经融入城市，且一些公共服务标准与城市基本相同；苏中农村公共服务与城市对接、并轨的步伐不断加快，扬州、泰州等市采取了城市的公共服务增长慢点、农村公共服务增长快点的措施，加快缩小城乡公共服务差距；苏北农村公共服务水平较低，一些地方的公共服务水平与中部地区相当，但近年来，江苏省市县三级政府采取了很多切实可行的措施发展农村公共服务，越来越多的农村公共服务正在与城市对接。诚然，尽管全国范围的城乡公共服务一体化发展参差不齐，有些经济落后地区的公共服务仍旧匮乏，但我们有理由相信，只要国家切实履行城乡公共服务一体化政策，不断加大对经济落后地区农村公共服务的支持力度，城乡公共服务一体化发展目标就一定能如期实现。

2.从理论上看，城乡公共服务一体化要体现人本关怀，发展目标必须坚持“以人为本”的发展观

“以人为本”是科学发展观的核心和灵魂，而作为科学发展内在要求的城乡公共服务一体化，其发展目标必须符合人本检视（human review）路向。城乡公共服务一体化发展目标的人本审视不同于物本审视：其一，目标的发展宗旨和发展方式不能以物为中心，片面地追求城乡经济增长，而应该以人为中心，强调公共服务发展“为了人、服务人”的终极追求；其二，目标对政府职能的要求不仅在经济调控、市场监管和社会管理上，还需要凸显公共服务职能，即要求政府“在以人为本的基本理念指引下，把公共利益的服务作为各级政府一切活动的根本出发点和落脚点”，并建立“一整套完整的、行之有效的公共服务体系”，不断提高政府为农村居民服务的水平和能力。⑯

城乡公共服务一体化发展的近期、中期和远期目标都要体现“以人为本”的发展理念，即城乡公共服务一体化发展、农村公共服务建设的宗旨是关心农村居民利益要求，注重农村居民的价值实现和全面发展，满足农村居民公共服务的“多需”。具体地说，第一，城乡公共服务一体化目标要人性化。城乡公共服务一体化落实到农村建设实践中，其人性化要求是将农村居民的实际利益作为公共服务建设与发展的出发点和落脚点，以满足农村居民的多方面、多层次的公共服务需求；要着力解决农村居民共同关注的、最直接的、最现实的公共服务问题，不断提高农村居民的公共服务水平；要为农村居民营造良好的人居环境和便利的公共服务设施，使他们能就地享受到与市民等值的“国民待遇”。第二，城乡公共服务一体化目标要重点惠及农村弱势人群和边缘人群。我国农村居民享有的公共服务差异大：不同地区的农村居民拥有的公共服务不一样，经济发达地区农村和城郊农村居民享有公共服务的数量和水平普遍高于经济落后地区农村和远郊农村的居民；农村不同阶层的人拥有的公共服务不一样，精英阶层和富裕阶层不仅物质生活水平高，他们在公共服务资源分配中也占有较多优势；居村农民和流动农民的公共服务不一样，越来越多的流动农民可以享受到城镇的公共服务，而居村农民却缺乏选择机会。由此，农村公共服务发展重点应该向农村弱势人群、边缘人群侧重。第三，城乡公共服务一体化目标要优化农村的人居环境。良好的人居环境既是检验城乡公共服务一体化的重要内容，也是体现“经济发展、社会进步对人民群众生活水平提升的一个重要维度”。⑰城乡公共服务一体化目标不仅要重视农村有形公共服务建设，还要特别重视文化、教育、医疗、卫生、社会保障等方面的无形公共服务建设，不断完善公共服务的多元化功能，提升农村公共服务能力，进而营造适宜农村人居住的良好公共服务环境。

此外，城乡公共服务一体化发展目标还要充分体现人的需要层级。从“人本”视角看，城乡公共服务一体化发展应该置于经济社会发展大背景下，更广泛、全方位地满足农村居民的公共服务需求。由于“以人为本”发展的目的是由人的生存需要、发展需要、享乐需要及和谐需要构成，“生存需要是较低的层次，享乐和发展是较高的层次，而和谐应当是跨越两个层次的”。⑱因此，审视城乡公共服务一体化发展目标应该服从或围绕农村居民的生存需要、发展需要、享乐需要和和谐需要，即：首先为农村居民的吃、穿、用、住、行、安全等生存需求提供服务；其次要为农村居民的素质、能力等发展需求提供服务；再次要为提高农村居民的感官上、精神上的享乐需求提供服务，以提高农村居民的生存和发展质量；最后要为农村居民获得平等、公正的国民待遇提供服务，促使农村居民“全面自由发展”。尽管这四个需要的界限在城乡公共服务一体化实践中并非泾渭分明，甚至有些需要内容还交织重叠，但这不影响城乡公共服务一体化阶段目标的实施；尽管城乡公共服务一体化三阶段目标要求的侧重点不同，体现的“人本”程度不一样，但由于“以人为本”绝非权宜之计，而是实现城乡一体化的长远的、可持续的发展方略，因此，政府在实施城乡公共服务一体化发展目标时要有“人本”自觉，必须始终坚持“以人为本”的核心理念。

注释：

①朱利安·勒·格兰德：《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》，韩波译，新华出版社，2010年，第23页。

②Edwin A.Locke.Toward a Theory of Task Motivation and Incentivets.Organizational Behavior and Human Performance,1968(5):157-189.

③P.Audia,E,Locke.K.Smith.The Paradox of success:An Archival and laboratory study of strategic persistence following a reaical environment change.Academy of Management Journal,2000(43):837-853.

④莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克：《组织与管理:系统方法与权变方法》，傅严、李柱流等译，中国社会科学出版社，2000年，第216页。

⑤龙兴海、曾伏秋等：《农村公共服务研究》，湖南人民出版社，2009年，第24～31页。

⑥樊继达：《统筹城乡发展中的基本公共服务均等化》，中国财政经济出版社，2008年，第313～322页。

⑦刘学之：《基本公共服务均等化问题研究》，华夏出版社，2008年，第199～203页。

⑧李军鹏：《新时期我国公共服务体系建设的目标与对策》，《国家行政学院学报》2011年第5期，第30～31页。

⑨G.P.Latham,E.A.Locke.Self-regulation through Goal Setting.Organizational Behavior and Human Decision Processes,1991(50):212-245.

⑩于博、刘新梅：《变革型领导作用机制创新研究——基于目标设置新视角》，《现代管理科学》2008年第4期，第27～28页。

⑪E.A.Locke,P.G.Latham.Work Motivation and Satisfaction:Light at the End of the Tunnel.Psychological Science,1990(1):240-246.

⑫E.A.Locke,P.G.Latham.Work Motivation and Satisfaction:Light at the End of the Tunnel.Psychological Science,1990(1):240-246.

⑬郭德俊：《动机心理学:理论与实践》，人民教育出版社，2005年，第321～365页。

⑭崔运武、高建华：《服务行政：理念及其基本内涵》，《学术探索》2004年第8期，第18页。

⑮解建立：《城乡公共服务供给均衡化的目标探究》，《财政研究》2009年第9期，第39页。

⑯常修泽：《人本体制论——中国人的发展及体制安排研究》，中国经济出版社，2008年，第186～187页。

⑰范恒山、陶良虎主编：《中国城市化进程》，人民出版社，2009年，第69页。

⑱李欣广：《社会经济发展目的与目标的人本审视》，《改革与战略》2011年第7期，第2页。