建章立制，规范地下管线建设管理——以淄博市为例

迟炳章，李 玉

(淄博市城建档案和地下管线管理处，山东淄博255000)

一、引 言

近年来，随着城市转型的需求和城镇化进程的推进，城市地下管线建设工程日益增多，但由于地下管线建设普遍存在随意开挖、随意施工的恶习，导致城市地下管线安全事故频繁发生。统计数据显示，2008—2010年，全国仅媒体报道的地下管线事故，平均每天就有五六起。

作为一座典型的老工业城市，化工、医药、建材企业众多的现实情况让淄博市地下管线现状较之一般城市更为复杂，仅中心城区管线就已达到7大类，28种。输油管、燃气管、蒸汽管，专用的医用和化学气体管线等任何一类地下管线出现问题，都会对我市的城市安全造成重大威胁。

为保障地下管线的安全建设，提高城市整体竞争力，淄博市第187次市委常委会议研究决定，在市城乡建设档案馆的基础上，组建成立了淄博市城建档案和地下管线管理处，负责组织全市地下管线普查，信息系统建设、维护工作;负责全市地下管线工程建设的审查、竣工资料的验收备案工作;负责监督相关行业管理部门抓好城市地下管线施工过程中的质量安全管理等工作。

淄博市城建档案和地下管线管理处成立后，在建章立制，规范地下管线建设管理方面取得一定成效。本文在深入分析全市地下管线建设管理调研情况的基础上，对淄博市建章立制阶段的举措、内容、成效进行了经验总结，以供大家参考借鉴。

二、淄博市地下管线建设管理调研情况

1.地下管线多头管理，管线建设活动无序

淄博市境内涉及给水、排水、燃气、热力、电力、电信、工业7大类管线，分属国家事业单位、国营企业、民营企业等管理部门。受自身重视程度、管理策略的制约，各部门地下管线建设管理不规范，地下管线建设活动无序。建设单位在进行管线建设时，往往存在不查询地下管线现状图、不进行管线规划、不按图施工、不做安全防护工作等问题。同时，因为缺乏统一部署和法律法规的制约，各部门缺少协调、沟通，致使新建道路的管线施工往往需要多次破路才能完成，造成人力、财力的严重浪费。

2.地下管线工程档案资料缺乏，信息化工作滞后

1996年之前，淄博市地下管线工程档案馆藏基本为零。1996年淄博市淄政办发(96)15文件批准同意《市建委关于实施我市市区地下管网普查方案的报告》，从此我市地下管线工程档案管理工作全面展开。截至2011年，淄博市共有4个区县完成了地下管线普查工作组织。市辖范围的老城区和高新区地下管线数据运转良好，正常提供对外查询和出图等服务。而临淄区、桓台县、沂源县早期普查工作结束后，未进行普查数据的动态更新工作，原有的综合地下管线数据库已不能真实地反映城市地下管线的现状，同步建立的地下管线管理系统也已无法满足社会发展的新需求。为保障地下管线数据的动态更新，2011年9月，淄博市人民政府办公厅印发《淄博市城市建设档案管理实施办法》，特别强调地下管线建设工程要进行覆土前测量和竣工测量工作。但从调研情况来看，鲜有建设单位主动进行地下管线覆土前测量、竣工测量，能够向城建档案管理机构移交的更是少之又少。

3.法律法规体系不完善，管线管理无章可循

虽然淄博市城建档案和地下管线管理处已经成立，但目前政府对城市地下管线建设的行政管理方面和加强城市地下管线工程竣工档案综合管理利用方面，尚无直接的上位法，致使淄博市城建档案和地下管线管理处在履行地下管线行业协调、建设管理、建设监管、工程资料收集职责过程中无法可依、无章可循，无法从根源上解决地下管线建设各自为政、混乱无序的现状。

三、建章立制，规范地下管线建设管理

从淄博市地下管线建设管理调研情况来看，完善地下管线法律法规和制度建设，明确部门职责，形成地下管线建设的闭合管理流程，是保障地下空间资源合理开发利用、地下管线安全稳定运行的关键。

自机构成立以来，淄博市城建档案和地下管线管理处一直积极推动地下管线立法工作，参与起草了《淄博市地下管线建设管理办法》(草案)(以下简称《办法》草案)。《办法》经层层审核修订，于2012年8月22日正式予以公布，2012年9月22日起开始施行。为配合办法的实施，2012年11月6日，淄博市人民政府办公厅印发了《〈淄博市地下管线建设管理办法〉实施细则的通知》，对《办法》内容做出详细、具体的解释和补充。

1.明晰部门职责、权限

为解决地下管线多头管理、职责不清的现状，参照各职能部门的行政职责，《办法》第5条做出如下规定:“市住房和城乡建设主管部门负责地下管线建设综合管理工作，市城建档案和地下管线管理机构具体承担地下管线建设管理工作。区县人民政府建立健全地下管线管理机构，按照管理权限负责本行政区域内的地下管线建设管理工作。

发改、经信、水利、规划、安监、公用事业、质监、油区管理等有关部门应当按照各自职责，建立地下管线安全管理机制，做好地下管线的质量安全监督管理等相关工作。

地下管线权属单位应当对其所有的地下管线安全负责，建立地下管线巡护管理制度和安全应急预案，保障地下管线的安全运行。”

同时，为建立各职能部门的协同工作机制，做好地下建设工程质量和安全运行的监督管理工作，淄博市人民政府办公厅于2012年10月9日印发《关于建立淄博市地下管线建设管理联席会议制度的通知》，确定了由发改、经信、水利、规划、安监、公用事业、质监、油区办等部门单位组成的联席会议小组，负责地下管线建设管理方案和工作措施的研究制定工作，协调地下管线建设管理工作中的重大问题的解决，以期共同推动地下管线建设管理活动。

2.设定地下管线建设工程审批程序

为加强地下管线建设工程的监督管理，必须由政府相关部门对其审批程序严格把关，改变目前无序状况。因此，《办法》第8条、第12条至15条，第23条规定地下管线建设工程应当经过规划许可、设计审查、报建、综合平面图会签、施工许可、备案等审批程序。结合地下管线建设管理工作实际，《办法》特别规定建设单位在办理用地规划许可手续前，应到当地城建档案和地下管线管理机构查询拟建地段的地下管线现状资料，取得地下管线信息查询报告书;地下管线建设单位在每年年底需向住房和城乡建设管理部门上报下一年度工程建设计划，以便制定综合地下管线工程建设年度计划;涉及军用专用地下管线的地下管线工程的综合平面图会签，应当邀请有关军事单位参加;地下管线申请施工许可时，应与城建档案和地下管线管理机构签订地下管线档案移交合同。

3.重视地下管线竣工验收、资料移交环节

对城市地下管线实施竣工验收，加强地下管线工程档案管理，是确保地下管线数据资料准确、完整的一项有力措施。《办法》第20条、第21条对地下管线竣工验收、资料移交做出明确规定:建设单位应及时向市城建档案馆移交符合《建设工程文件归档整理规范》(GB/T 50328—2001)要求的档案材料(各类电子档案)，取得《山东省建设工程竣工档案预验收意见书》;地下管线建设单位组织有关部门及勘察、设计、施工、监理等单位进行建设工程竣工验收。城建档案和地下管线管理机构对验收过程进行监督;工程竣工验收合格之日起15日内，建设单位持相关材料到城建档案和地下管线管理机构办理竣工验收备案手续，取得工程档案合格证;法律法规另有规定的从其规定。

4.对地下管线信息管理做出明确规定

《办法》第4章依次说明地下管线信息综合管理系统的建立和维护、地下管线的普查、地下管线信息服务的责任机构及有关职责。《办法》第24条规定由城建档案和地下管线管理机构负责建立地下管线信息综合管理系统，整合各部门、各专业系统的地下管线信息资源，保证系统的正常运行。《办法》第25条规定城建档案和地下管线管理机构负责组织地下管线的普查，地下管线的普查和信息综合管理系统的建设、维护、管理所需经费由同级财政予以保障。《办法》第26条规定城建档案和地下管线管理机构提供地下管线信息服务。查阅、利用地下管线信息应当遵守保密规定。

5.采取经济手段辅助地下管线建设管理

一是实行安全生产风险抵押金制度。为有效降低地下管线建设过程中的事故风险，保证地下管线事故抢险救灾工作的顺利进行，《办法》第11条第2款规定地下管线建设工程实行安全生产风险抵押金制度。2012年11月，淄博市住房和城乡建设局又配套出台了《关于实行地下管线建设工程安全生产风险抵押金制度的通知》，对于安全生产风险抵押金的缴纳、返还、用途等做出详细解释。

二是不同地下管线违法行为设定不同数额的罚款。为加强地下管线建设管理力度，保障地下管线建设信息的归集，结合国家、省级市级有关行政处罚的规章规定，《办法》第5章对未办理施工报建手续、未经测绘将地下管线覆土、埋设非金属地下管线和高危地下管线未设置金属标识和信标的、废弃管线未备案等行为做出明确处罚规定。

6.关于地下管线建设的其他规定

为加强地下管线建设全方位管理，避免地下管线建设过程出现管理盲区，《办法》第16条至第20条对施工监护、不明管线处理、应急措施等方面做出了规定。同时，要求相关部门做好地下管线施工过程的监督与管理，抓好施工现场的协调处理或安全监护等工作;要求地下管线工程覆土前，管线建设单位委托具备相应测量资质的单位及时采用探测、测量等方式进行竣工测绘。

四、《办法》实施成效

1.建立市、区县多级管理机制

按照《办法》要求，各区县先后成立了地下管线管理机构，配备了相应人员，按照管理权限负责各自行政区域内的地下管线建设管理工作。目前，全市10个区县已全部成立相应级别的管理机构。

2.地下管线建设管理流程初步形成

淄博市已建立起地下管线建设工程从立项/年度计划、规划许可、施工图设计文件审查、地下管线工程报建、联合会签、现场详查、施工许可、施工过程中的监督稽查、覆土前测量、竣工验收监督、竣工验收备案的闭合管理流程(如图1所示)，并在全市范围内得到推广，全市地下管线建设管理逐步规范化、科学化、标准化。

图1 淄博市地下管线建设管理流程图

3.地下管线建设管理流程实施初显成效

2013年年初，淄博市城建档案和地下管线管理处编制印发《2013年中心城区及全市统筹地下管线重点项目年度建设计划》，组织召开了全市城建档案和地下管线建设管理工作座谈会和全市城建档案和地下管线建设管理工作调度会。日常建设管理活动中，市城建档案和地下管线管理处共组织5次联合会签制度、两次现场详查，监督稽查各类管线施工工程100余项，下达整改文书12份，有效制止了地下管线工程违法施工行为的发生。

4.地下管线信息化工作大步推进

2013年，淄博市人民政府办公厅发文要求全市各区县尽快成立地下管线普查领导机构，并于2014年年底前彻底查清辖区内地下管线现状。当前张店南部片区(二期)和东部化工区地下管线普查资料调绘工作已经完成;其他区县也正积极申请财政资金，待各方条件具备后即可组织实施。

淄博市城建档案和地下管线综合管理信息系统建设方案已通过专家论证，现正按预定方案分步实施，预计2014年建成并正式投入使用。

五、结束语

随着地下管线建设管理工作的全面展开，《淄博市地下管线建设管理办法》的实施，对于强化地下管线工程的规范化管理，减少城市道路等基础设施的重复开挖，改善市容景观，维护城市公共安全等，必将产生重要的推动作用。应抓住这一发展契机，以《办法》为核心，加大《办法》宣传、落实力度，不断调整工作方法，创新管理思路，提升服务水平，为地下管线安全建设提供切实有力的保障。

［1］翟光银.淄博市地下管线管理现状调研报告［J］.城建档案，2012(8):17-20.

［2］孟慧.浅谈如何加强城市地下管线建设管理［J］.城建档案，2012(11):42-43.