矿难频发的原因与对策研究:基于地方政府安全生产责任的视角

沈费伟

(浙江工商大学公共管理学院，浙江 杭州 310018)

长期以来，矿难问题是社会关注的重要问题之一，大大小小的矿难频频发生，不仅危害到了人民的生命财产安全，而且也影响到了我国煤矿行业的可持续生产发展，不利于我国综合竞争力的提高。因此，反思矿难，探究其频发的原因，对我国经济的可持续发展有着深刻的意义。在矿难重复上演的问题上，本研究以王家岭等矿难为例，通过案例研究和逻辑分析，了解我国矿难频发的根源，提出克服当前我国矿难问题的政策建议。

1 地方政府竞争与安全生产责任

地方政府竞争是指地方政府在政府利益的驱动下，展开的对流动性稀缺资源直接或间接的竞争，以及由此形成的网络化关系[1]。地方政府间的竞争的主要包括：地方政府围绕吸引固定资本投入而竞相展开的招商引资行为、从而追求GDP的增速，并以此为基础为了职务晋升而展开的竞争。

地方政府竞争的手段不一，主要有以下几种：①制定产业政策，调整产业布局、出台产业规划政策、将所辖区域作为一个企业来经营[2]；②加快基础设施建设，营造良好的投资环境；③出台具体优惠政策，进行财政扶植、实行税收优惠政策(比如“一企一策”)；④政府的直接推介活动。

在政府和市场主体的关系上，政府角色处于不断变动中。早期市场化中，由于市场发育的不完善，普遍存在着地方政府过分干预市场的现象。随着市场化改革的深化，市场逐渐成熟，但由于政府长期干预市场的路径依赖效应，导致地方政府很难从市场中解脱出来。虽然，在某种意义上，政府直接干预确实促进了区域经济的增长，更为重要的是，在市场体系逐渐健全的条件下，政府过度干预形成了诸侯经济、地区保护主义和重复建设等现象[3]。地方政府原本的职责在于为本地区提供完善的公共服务和社会保障，但是，地方政府之间为了本地区GDP的快速增长、实现短期超额收益的目的而进行的恶性竞争，导致了地方政府在企业产能与企业安全生产之间关系的选择上，更注重于前者，忽视后者，甚至与企业合谋，进而纵容企业对生产安全责任的漠视，由此矿难频繁重演。

2 矿难重复上演的例证

2010年 3月28日，山西王家岭煤矿发生特大矿难，事故原因为小窑老空水。在我国煤矿灾害中，小窑老空水是一种常见的、危害性很大的煤矿灾害，大约占矿难水害的70%左右。为此，大多数煤矿在开采前，地方政府都会对小窑老空水进行全面探测，这也是事实上小窑老空水导致煤矿安全事故较少的原因之一[4]。采矿安全设计的环节较多，任何一个环节发生问题都可能导致出现生产事故。作为由国字头企业承建的国家重点项目的王家岭煤矿，地方政府竟然在未落实探测放水措施的情况下就允许煤矿开工运营。地方政府忽视安全生产责任，这就是导致王家岭重大矿难事故发生的主要原因所在。

王家岭矿难只是国内矿难的一个切面。近5年我国已经发生了多次重大矿难(表1)。

表1 2008～2012年中国重大矿难情况统计(死亡人数单位：人)

大型矿难尚且如此，小型矿难更是无法想象。从2008年至今我国已经发生大大小小800多起矿难，从这些矿难中我们可以总结出3条：5年时间我国共发生大大小小矿难800多起，平均每2.3天就会发生一起矿难；在这800多起矿难中，明确无人死亡的有29起，约占总矿难数的3.6%；在这5年的时间里，死亡人数共计6000多人，即平均每起事故死亡约7.4人，平均每天死亡约3.3人[5]。中国煤炭产量占世界煤炭总产量的 37%，但事故死亡人数却占世界煤矿死亡总人数的 70%。2008 年中国百万吨煤的死亡率为 1.182，而美国煤矿 2006 年的百万吨死亡率为 0.045，英国、澳大利亚等国家实现了多年煤矿开采零死亡率[6]。

矿难给我国经济和社会发展所造成的损失是无法想象的，由表1可知，我们可以看到，各地矿难事件频发与地方政府的监管不力，忽视安全生产责任有着重大的联系。由此，分析地方政府的行为显得十分的重要。

3 矿难事件频发与地方政府的行为分析

3.1 地方政府安全监管形同虚设，监管职责缺位，失位

作为社会公共产品的提供者，政府必须承担向所有公民提供安全的天然职责，可是在频发的煤矿事故中我们看到的最多的是某些职能部门的缺位。每次矿难发生后，都能查处一批玩忽职守失职渎职的责任官员，可以说地方政府对矿难难辞其咎[7]。王家岭煤矿发生事故前3个小时，施工人员已发现有漏水现象，但遗憾的是，工程并未就此停工。王家岭矿难抢险总指挥、山西省副省长陈川平明确表示，王家岭矿难就坏在这个“勇争第一”上，煤矿企业首先应该注重“安全”和“质量”。可地方政府官员和矿主却忽视安全监管，把生产安全让位于生产进度，这是地方政府监管职责缺位，失位的表现[8]。

3.2 财政体制改革，分税制的实行

从新中国成立到1993年新税制改革前,国家对煤炭企业一直实行“少税种、低税率”的税收政策,只征收3%的产品税,加上其他流转税,综合税负率仅为5.58%。1994年,国家财政体制改革，实行分税制后，23个税种中有21个税种与煤炭企业有关，除此之外,在已开征资源税的情况下,又增加了矿产资源补偿费和土地增值税，其大部分税收都归入到了地方政府的手中[9]。地方政府为了获得更多的利益，与煤矿主合谋，在一个利益链条上生存，允许本地区各种大大小小的煤矿企业从事生产。分税制又把多级政府之间的关系制度化，偏重经济绩效的考核模式以及税收分成制度等都无形中激励地方政府追求各自的本位利益，给定资源的有限性，政府之间必然存在竞争[10]。为了获得更多的税收，在安全生产和财政压力徘徊的地方官员的抉择往往会倾向于后者。在山西省，地方财政有70%来自煤炭开采[11]，煤炭资源丰富的鄂尔多斯市，2009年已经突破90亿元的地方财政主要来自于煤炭开采[12]。

3.3 地方政府围绕GDP展开竞争

地方政府一直为了GDP而竞争，重视投入高产值的工业经济领域，而不愿意投入改善矿窑安全生产的基础设施这些效益不明显的公共服务领域[13]。由于煤炭经济具有催生GDP高速增长的能力，地方政府之间围绕由于煤炭产生的GDP展开竞争。而在GDP贡献不明显项目上，地方政府投入不高，忽视矿窑避难所等基础设施与低保方面的供给，进而使矿工在一个没有安全保障的环境中作业。在开采煤矿上，煤老板面临着两个选择，一是要安全生产，二要承担矿难风险。而地方政府为了在竞争中获得优势，吸引更多的企业来本地区生产，他们纵容、包庇煤老板，并且给予他们很多好处，有的地方政府甚至和他们结成联盟，共同对抗上级政府和受破害的矿工。由此使得煤老板在矿难问题上高枕无忧，肆无忌惮，这也是矿难重复上演的一个重要原因。

3.4 激励制度中的连带机制造成了地方政府与煤矿主间的合谋

在政策执行过程中，如果煤矿企业不能完成生产任务，将给地方政府带来很多麻烦，那么地方政府必然通过非正式途径化解由此产生的外部压力。例如，在煤矿行业中，一旦出现矿难等重大问题时，不仅煤老板要承担责任，而且还要追究主管领导和上级政府领导的责任。这种连带责任机制诱致“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体的出现，进而加剧了地方政府官员和煤老板之间的共谋[14]。

4 预防矿难频发的对策建议

美国政府在总结煤矿“高产量、低伤亡”成就时，将其经验总结为“成功三角”，构成这三角的三边分别是：执法、培训与技术支持；澳大利亚政府采取达不到安全标准可下令停产的命令；德国政府则采取矿工下井随身佩带发射器；英国实行煤矿都驻有政府安全“巡视员”的措施；日本制定并不断完善《矿山安全法》[15]。针对中国的矿难问题，从国外政府解决矿难问题的成功经验中，我们应该吸取经验，重视煤矿行业的安全生产。

4.1 转变政府职能，从主要发展经济转变到强化政府监管职能，建设监管型政府

多种责任主体合作供给公共物品，建立在公共物品大都由政府提供的基础上的传统公共行政理论无法解决如何确保政府对人民负责的问题。因此，政府要转变其职能，明确自己的权限范围，根据社会的需要来提供公共物品。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。针对表1提到的地方政府主管单位监管不力、监管责任落实不到位、监督主体内部管理混乱、安全投入不足等问题，政府应该在这些方面加强监管，不断强化自己监管企业和自身的职能，建设监管型政府，进而避免矿难重复上演。

4.2 转变地方政府激励机制，把财政制度和人事制度相结合来治理官员

在煤炭开采与销售的税费分成比例上，实现政治权利的税费制向所有权租税制的变革是煤炭资源税费改制的方向[16]；在干部人事选用与考核上，地方政府应强调地区经济工作的实绩，建立现代公务员制度，实行科学量化的考核体制，以提高官员素质。而且，把干部人事制度与财税体制相结合，形成中央和上级政府推行政策和监控下级政府的强有力的制度。这样在调节地方政府官员行为，实现煤矿行业的安全生产目标，改善矿难的重复上演，有着重要的制度意义。

4.3 规范地方政府竞争，保证煤窑避难所等安全基础设施公共品的正常供给

在矿产资源的开采、销售等方面，政府应规范矿主的行为，使其达到安全生产的目标；在公共品供给上，政府及时保证避难所等具体安全基础设施公共品的供给。地方政府竞争会影响到地方政府的公共品供给。因此，规范地方政府之间的竞争，为政府间的正常竞争创造一个合理的环境，使其双方能够达成共赢。地方政府一方面要促进本地区经济增长，同时，也要更加关注诸如矿工工作生存所需的避难所等公共品的正常供给，从而改善矿难重复上演的现象，实现煤矿业的安全生产发展。

4.4 加强舆论监督

地方政府在煤矿安全生产上要开诚布公，及时通过新闻，报纸等媒体向广大人民切实反应煤矿企业的生产情况，媒体也要及时把政府反应上来的问题通过网络，电视等渠道向公众反馈，以此加强对政府行为的监管，解决矿难频发的问题。

[1] 于东山，娄成武.中国地方政府竞争理论研究的缘起、现状与展望[J].东北大学学报：社会科学版，2010，12(4)：335-338.

[2] 曹正汉，史晋川.中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究[J].社会学研究，2009，24(4)：1-27.

[3] 沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究，1990(3)：12-18.

[4] 程真.王家岭矿难拷问安全生产制度[N].中国能源报，2010-04-05.

[5] 国家安全生产监督管理总局政府网站[EB/OL].http:∥www.51zzl.com/jiaotong/shigu.asp.

[6] 李杨洋.中国煤矿事故起数死亡数大幅下降百万吨死亡率仍过高[EB/OL].http:∥politics.people.com.cn/GB/1026/9993998.html.

[7] 杜子.中国矿难频发的六大原因[N].联合早报网，2010-04-19.

[8] 朱立毅，吕晓宇.王家岭矿难警示：莫让进度“抢”走安全[N].新华每日电讯，2010-03-31.

[9] 牛占奎，廖玉林.煤炭企业税负制度存在的问题与完善建议[J].中国煤炭，2007，33(6)：8-11.

[10] 周业安，宋紫峰.中国地方政府竞争30 年[J].教学与研究，2009(11)：28-34.

[11] 沉默：矿难背后的“利益链”[N].文摘报，2005-03-20.

[12] 秦亚洲，刘军，丁静.“富财政穷百姓”现象：“百强县”竟是贫困县[EB/OL].http:∥politics.people.com.cn/GB/30178/4372944.html.

[13] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007(7)：36-50.

[14] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008(6)：1-21.

[15] 杨秀峰.矿难—国外是如何治理的[N].中国县域经济报，2010-04-05.

[16] 宋辉，魏晓平.煤炭资源税费属性研究[J].税务研究，2010，171(4):91-94.