加强民主监督能力建设的认识与思考

◎杨保建

（杨保建，民革云南省委会主委/责编卢淼）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是世界政治制度中的一朵奇葩，是马克思主义的普遍原理与中国人民的政治实践相结合的产物。在多党合作和政治协商制度中，中国共产党与各民主党派实行互相监督。发挥民主党派的民主监督作用，是这一基本政治制度的必然要求，是巩固中国共产党执政地位的必然要求。只有建立和健全监督体系，把政治权力置于有效的监督和制约之下，政权才会巩固，党才会永葆生机与活力。加强民主监督能力建设，是各民主党派自身建设的重要内容。加强民革的民主监督能力建设，对民革事业的发展具有重要意义，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的完善具有重要意义。

2005年，以胡锦涛为总书记的中共中央制定了 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，强调民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是与人大的法律监督、媒体的新闻舆论监督不同的政治监督。多年的实践经验表明，相对法律、党纪、行政、舆论监督等而言，我国政治运行中的民主监督仍然非常薄弱，各民主党派乃至政协常委会的年度工作报告在民主监督方面都乏善可陈，甚至付诸阙如。综合各方面的情况来看，以政治监督为本质的民主监督实际上已经变质为事务监督，民主监督的政治性基本丧失，实践中普遍存在 “民主容易监督难，形式容易实效难，基层容易上层难，对下容易对上难，事后容易事前难，小事容易大事难，建议容易批评难，反映容易反馈难”等一系列问题，可以说党派的民主监督陷入了困境之中。

导致民主监督陷入困境的原因，从表面上看是机制上的。民主监督长期以来缺乏激励机制和保障机制，缺乏奖惩机制和责任机制，缺乏具体的监督操作规程，使得民主监督工作在现实中既缺少动力，又缺少可操作性。从深层分析，导致民主监督弱化甚至虚化的原因既有民主监督的理论研究的薄弱，也有国家的有关立法工作的滞后和民主监督的制度建设的缺失。从党派建设来说，各民主党派多年来在思想建设、组织建设、参政能力建设等方面都做了大量的工作，取得了重要的进展。但是客观地说，民主监督能力的建设方面不但没有取得突出的成就，相反倒有下降的趋势。民主监督能力建设的落后不但导致民主党派在履行民主监督职能方面的失职，而且影响到其他方面建设的进展和职能的发挥。在当前中国社会发展的关键时期，必须大力加强民主党派的民主监督能力建设。

民主监督能力建设是一个长期的、复杂的艰巨的任务。就目前来说，此项建设应该从以下几个方面着手：

首先，要加强民主监督的理论研究，为民主监督提供坚实而充分的理论依据。一般认为，民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。根据这种看法，民主监督只是一种“自下而上”的非权力性监督，根本不具有法律的约束力和纪律的强制性。把民主监督的功能定位在通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作、提高工作效率、克服官僚主义上，这种认识只是强调民主党派监督的 “支持”功能和 “工具”作用，从根本上忽视了对公共权力进行监督和 “制约”的政治功能。正因为如此，以往关于民主监督问题的所谓 “研究”往往也是泛泛而谈，对党的方针政策进行重复注解，既无理论深度，又无实践价值。要改变这种局面，民革的各级理论研究机构就应该充分解放思想，对一些重大问题进行深入开创性研究。这些问题包括：民主监督的性质和功能、民主监督与政治文明建设、民主监督与政党政治、民主监督的法律化问题、民主监督法律化与法律监督的联系与区别、民主监督法律化与加强中国共产党领导的关系、民主党派民主监督的主体性、民主监督与参政议政的关系、民主监督与政治体制改革的关系等等。不从理论上对这些问题进行深入研究，不对一些模糊认识进行澄清，民主监督在实践中是无法顺利地和有效地开展的。

第二，加强民主监督的制度建设。各民主党派都强调加强民主党派的自身建设，但民主监督的制度建设一向未被提上议事日程。民主监督的制度化包括两个方面：监督内容的制度化和监督形式的制度化。从内容来说，民主党派监督的内容主要有：对国家宪法、法律、法规的实施；对重大方针政策的贯彻执行；对国家机关及其工作人员的工作。据此，民主监督既要对作为执政党的中共进行监督，也要对国家机关的重大政策和机关人员的行为进行监督。民主党派的民主监督不能只是支持和配合，而应该强化监督的 “制约”功能，不能掉到事务监督的陷阱之中和集中到对诸如卫生、交通等状况的监督之中。从形式来说，民主监督必须有科学合理的形式，对监督主体、监督途径、监督程序等做出细密的规定，否则监督必然落空。要制定民主监督制度，对监督对象、监督主体、监督程序、监督反馈、监督评价、监督考核等做出具体的、可操作的规定。

第三，加强民主监督的队伍建设。从理论上来说，民主党派的各级干部和党员都有民主监督的权利和义务，都可以通过某种形式参与党派的民主监督工作。以民革为例，从实际上来说，参加国家政权的民革干部、民革的各级人大代表、政协委员应该是民主监督的主力。参加国家政权的民革干部，直接投身于国家公共事务、文化和社会事业的具体管理之中，与中共干部有最直接的了解和交流，对党委、政府和司法机关的各项工作“知情”较多较深，发挥他们的监督作用，使之在履行 “参加政权”职能的同时，也履行好“民主监督”的职责。由于种种原因，这一部分干部的人数较少，但往往社会影响较大，容易得到关注，监督也往往容易产生良好的效果。民革的各级人大代表和政协委员人数较多，在各方面都有一定的代表性，是社会的中坚，既掌握社会基层的情况，也对国家的体制机制、方针政策等有较多的了解，这部分人是民主监督的主要力量，应该采取各种措施发挥他们的监督作用，也要激发和保护他们进行民主监督的积极性。

就民革如何加强民主监督建设，我提几点具体建议：

1、在中共统战部门的指导下，制定 《中国国民党革命委员会民主监督暂行条例》，明确民主监督的性质和职能，明确民革作为参政党履行民主监督职能的权利与义务，规定民革进行民主监督的内容、对象、途径和方法，明确各级组织和党员进行民主监督的原则和组织纪律。如果制定条例的条件还不成熟，可以先由民革中央通过 《民革中央关于加强民革民主监督能力建设的意见》，经过一段时间的实施积累经验，发现问题，然后再制定 《条例》。

2、参照设立 “参政议政工作委员会”的做法，在民革中央和地方组织中设立 “民主监督工作委员会”和监督处。该委员会的职责是：负责领导、协调和督查民革的民主监督工作；负责联系、协调、指导民革的人大代表、政协委员开展民主监督工作；负责管理民革的特约监督人员，并指导他们开展民主监督工作；负责组织实施民革的民主监督工作；负责民革的民主监督工作的考核评价。

3、开展民主监督的理论与实践问题的研究。各级民革组织应对民主监督问题进行专项研究，为研究工作的开展提供政治上、经费上和人力资源上的大力支持。举行专门的学术研讨会，开展专题研讨；媒体应开辟民主监督的理论与实践专栏；成立民主监督研究会。

4、设置 “社情民意中心”、“信息中心”或 “民调中心”，收集民主监督的信息，编辑民主监督专刊；创立 “民主监督专报”，以规范的书面形式向党委、政府及其部门、司法机关提交民主监督的建议与意见；向中共党委、政府及其部门通报民革的民主监督工作及其效果。

5、建设民革的民主监督人才队伍。有意识、有目的、有步骤地培养一支具有一定数量和规模的监督人才队伍。同时，要通过举办培训班、研讨会、经验交流会、在社会主义学院开设民主监督课程等途径，不断提高监督人员的政治智慧和政治理论水平，增强其政党意识、监督意识和监督业务能力。

必须指出的是，从参政党自身建设的角度讨论民主监督能力的建设还是远远不够的，效果也是极其有限的。在中国共产党领导的多党合作制度框架下，党派的民主监督的对象主要应该是执政党，执政党对民主监督制度的建立和完善负有主要责任。所以民主党派的民主监督能力建设不能仅仅从内部着眼，还应该积极地促进执政党改革和完善党和国家的监督制度，主动寻求来自民主党派和其他方面的各种有效监督。