土地资源需“精简”

本刊记者 贾飞龙

湖南祁阳市耕地

全国人大代表、湖北省文联副主席、知名作家池莉2012年走访了国内外十几个城市、26个村庄，其中有20个是国内的村庄。所看到的景象让人意外，更让人担心。与文学作品中描述的一望无际的庄稼地不同，她看到的农田都是一小块一小块的零散土地。她很困惑，记忆中成片的农田到哪里去了? “我在英国、加拿大、新西兰、南非都看到大片的土地。”池莉说。

在城镇化加速的中国，土地使用的矛盾正在加剧。城市与农村对土地使用的矛盾正在加剧。当进入城市的人口一天天增多，对土地的需求就在一天天加大。不可避免，越来越多的农村土地成为城市用地。18亿亩耕地是国家规定的红线，在此之外的用地只会越来越紧张。

“我看到的矛盾更大。”全国人大代表、民盟中央常委、国土资源部规划司司长董祚继认为，按照惯常的理解，城镇化的推进有利于节约土地。但在我国的实践中，城镇化推进，城市用地大量增加，可没想到的是农村用地也在扩大。农村和城市，两头都在争抢土地。不仅如此，在已经确定用途的土地中，闲置、浪费的情况屡见不鲜。据董祚继介绍，我国现在40%～50%的工业用地都是粗放型的使用管理。地方政府为了更好地招商引资，往往在土地供应中拿出相当大一部分用于工业生产，而这些工业用地的价格非常低廉。低廉的价格又导致企业对土地使用的浪费。

作为专业的土地规划专家，董祚继给出的解决方案是要集约用地。集约、和谐发展是新型城镇化的重要内涵，我们至今走的城镇化远不是集约型城镇化。

据有关数据显示，目前从城镇居民点用地看，首先，土地的城镇化速度显著快于人口的城镇化速度。2001～2010年全国城镇建成区用地年均增长5.97%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。特别是“十五”期间，全国城镇建成区用地平均每年保持7.70%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速。其次，城镇人口密度下降、人均用地面积上升。城镇建成区的人口密度，由2000年的0.85万人/平方公里下降到2010年的0.73万人/平方公里。城镇建成区人均用地面积由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已远超有关规定的上限标准。再次，城市人均建设用地远高于世界平均水平。我国城市人均建设用地远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的平均水平。

从农村居民点用地看，1990年全国农村居民点人均用地面积高达191平方米，远超国家规定的最高标准(人均150平方米)。根据2011年2月16日国土资源部提供的数据，将统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，2011年人均农村居民点用地仍达到214平方米。

对此，国土资源部认为，未来十年(约到2020年)，随着城镇人口基数的不断扩大，在土地集约利用水平不断提高的情况下，预计城镇建设所需用地仍在4000万亩以上。按人均保留150平方米用地上限测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩左右。因此，提高城乡居民点特别是农村居民点用地的集约度，不仅不需要新增城乡居民点用地，还可通过复垦整理增加耕地。

河南省漯河市召陵区试点新农村建设

河南省漯河市召陵区青年村乡纺车刘村，共有265户1280口人，耕地面积1510亩，村庄占地面积680亩，2010年11月被确定为河南省农村新型社区建设试点。新型社区建设项目本着拆旧建新、先拆后建、边拆边建、整合土地的原则，共规划住宅280户，规划新村占地面积140亩，可通过复耕节约土地500亩。一期工程规划建设住户100户，用地30亩，总投资1600万元。

青年村乡党委书记郑学浩介绍说：“纺车刘村新型农村社区建设项目也是农村土地综合整治试点项目，是资源整合性的新型农村社区建设项目。这是个原来有大片空地的空心村，土地浪费现象相当严重。我们的初衷是靠优惠政策和乡村干部做思想工作让村民把老房子拆了，按照规划建新房，把空心村变成基础设施完备的紧缩型新型农村社区，已经拆除旧房子187所，剩下的会在3个月内拆完。我们准备在拆除旧房腾出来的220亩新增耕地上搞招投标承包经营，建成适合种植烟叶等经济作物的高效农业示范园区。”

湖南省绥宁县耕地

在地处老窝镇郭陈村的老窝镇中心新型社区，成行成排的连体两层独家小院已经建成，社区边沿是文化广场等公共设施。根据设置在工地上的中心新型社区规划牌透出的信息，老窝镇中心新型社区前身是郭陈社区，涵盖郭陈、双杨、庙王、下堤刘、下堤于5个行政村，涉及农民2580户10922人、耕地13869亩。中心社区项目建设分两期实施，一期工程占地140亩，规划建设连体两层独家小院194套，以及社区幼儿园、中心广场、服务中心、文化中心及配套基础设施，预计总投资2900万元；二期工程占地120亩，规划建设多层(5层)住宅楼36幢，1080套住房，总建筑面积10.8万平方米，可供5000人入住。

据了解，青年村乡纺车刘村新型农村社区和老窝镇郭陈村中心社区项目建设可以整理出新增耕地800亩以上。召陵区扎扎实实地开展城乡建设用地增减挂钩工作，用前几年区里复垦后上报省厅备案的废弃砖瓦窑场用地为周转指标，以城乡建设用地增减挂钩方式报批土地1730亩，挂钩建设用地逾2000亩，共向上争取各类用地指标11931亩。

为确保新型农村社区项目建设顺利推进，国土资源部门与区委、区政府和各乡镇党委、政府配合联动，在新型农村社区建设试点选择环节首选纺车刘这样的空心村，把新型农村社区规划建设成紧缩型新村。

为解决农民在新型农村社区建房缺钱的问题，召陵区充分运用省里和市里对新型农村社区项目建设的奖励政策，同时拿出资金奖励新型农村社区项目建设先进乡村，有效地调动了乡村和农户推进和参与新型农村社区项目建设的积极性、主动性。

根据召陵区新型农村社区建设总体规划，区里将整合全区186个行政村，规划建设45个新型农村社区，通过占补平衡腾出土地。目前，全区已有8个新型农村社区开工建设，已完成投资1.6亿元。

河北省衡水市整合土地资源见实效

在河北衡水市安平县徐疃村，一幢幢漂亮的多层住宅楼正在紧张施工，12幢六层住宅楼主体即将完工。根据规划，每幢楼一层为车库，楼前楼后建有标准绿化带，水、电、暖统一供应，有村民文娱活动中心供大伙儿学习、娱乐、休闲，整个小区颇具现代气息。

近年来，衡水市在城乡建设方面落实科学发展观，整合土地资源，重点实施村庄联建、“一拆两改”、闲置低效建设用地复垦置换和未利用地盘活利用，实现城乡一体创建，土地置换流转，为城镇化建设和中小企业发展提供广阔的用地空间。

衡水市是农业大市，约70%的建设用地分布在农村。随着经济发展，大量的闲散废弃地、空心村，挤掉了新农村建设宝贵的发展空间。为集中建设新农村，推进农房公寓化进程，该市在全省率先提出实行“村庄联建节地示范工程”，即每个县(区、市)选择试点村进行搬迁改造，同时发挥中心村作用，吸纳附近的村庄向中心村聚集，以便今后统一进行供水、供暖、供电等公共设施配套建设。置换出的土地用于城镇建设，成为小城镇化发展的“雏形”。

目前，该市已确定首批40个村进行村庄联建试点。这40个村因地制宜，采取不同的方法搬迁改造：靠近县城或属于城中村的，纳入县城建成区统一规划建设；乡、建制镇附近的，纳入乡、建制镇建成区进行城镇化建设；小村和弱村分别并入大村和强村；工业比较发达的村庄实行“以厂建村”，引导农民逐步集中居住到新村小区。据了解，今年该市40个试点村完成村庄联建后，可节地12188亩，平均每村节地300亩。按规划，全市3年将改造480个村庄，可节地96平方公里。

河南安阳市农田林网

安徽省淮北市赵楼村耕地

为保障中小企业用地，衡水把闲置低效建设用地进行复垦置换，重点开展了以废弃砖瓦窑为重点的闲置低效建设用地复垦置换活动。全市新立项砖瓦窑和其他建设用地复垦项目2209亩，已通过省验收砖瓦窑复垦新增耕地1406.7亩。同时，通过盘活废弃地、未利用地增加土地有效供给，被征地农民获得了经济补偿、增加了就业机会；用地企业简化了跑办手续、降低了用地成本；地方也加强了耕地保护，促进了土地节约集约利用和小城镇建设，实现了一举三得，互惠共赢。

浙江省富阳市“六结合”提升节约集约水平

对于浙江省富阳这个“八山半水分半田”的山区县级市来说，经济的快速发展，用地需求的日益递增，资源要素的制约成为发展的主要瓶颈。在很长一段时期用地指标会成为富阳市项目落地的主要瓶颈制约，保障用地的形势越来越严峻。严格控制新增用地关紧了一道门，但节约集约用地却为富阳发展打开了一扇窗。

据富阳市市长章舜年介绍，2010年开始，富阳市转变过去“外延扩张”的土地整理模式，把重点放在挖掘农村内部潜力上，以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，整合各类涉农资金，采取“迁村并点、整村搬迁、旧村改造、城镇社区”综合整治措施，对农村“田、水、林、路、村、房”实施全面整治。全市共确定39个农村土地综合整治项目，规划复垦面积6570亩，安置占用耕地250余亩，可节约土地6300余亩。2011年完成复垦面积2000余亩，通过杭州市验收面积1500余亩。

富阳市采取“六结合”提升节约集约水平：一是与“百千工程”整治相结合。例如，新登镇昌东村宅基地复垦整理与村庄环境建设同步，既节约了资金、又提高了生活质量。

二是与旅游观光产业发展相结合。例如，新登半山、胥口下练两村500亩土地开发项目实施，既争取了耕地占补平衡指标，而且还节约了大量建设资金，为当地农民增收创造了良好条件。

三是与下山脱贫异地致富工程相结合。万市五龙、了岸等村宅基地复垦整理项目实施中，从海拔500多米的高山上搬迁23户农户到中心村，通过项目带动实现部分农户下山脱贫异地致富。

四是成片土地开发与零星土地复垦整理相结合。经批准立项的宅基地复垦整理项目都和土地整理相结合。

五是与地质灾害防治相结合。如洞桥镇小坞村，渌渚镇大同村的宅基地整理项目位于地质灾害点上，项目实施搬迁农户25户，产生新增耕地56亩。

六是与新农村建设相结合。我们结合地籍调查开展旧村改造、“空心村”整治，使以前零散不堪的村庄得到了根本改变，出现了新民村、八一村等一大批省级新农村建设示范点。

通过实施土地整治不仅有效增加耕地面积，而且缓解了建设占用耕地导致耕地不断减少的压力，实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡。另外，通过对田、水、路、村综合整理，提高了耕地质量，土地利用率得到了明显提高，实现了节约集约用地。

我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题始终是现代化建设进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，也是我国必须长期坚持的一条根本方针。